水利工程移民评估：由来与发展

非自愿移民监测评估的概念来源于世界银行。20世纪60～70年代,在世界银行的贷款项目中,缺乏对移民的重视,对移民工作没有明确的目标、统一的步骤和充足的资源,移民安置工作做得不成功,导致大量移民生活水平长期得不到恢复,这种结果直接违背了世界银行开发项目的宗旨。为此,世界银行于1980年制订了一套完整的如何处理移民搬迁安置工作的政策性文件——《世界银行资助项目中的非自愿移民所产生的社会问题》(运用导则说明2.33),作为世界银行项目执行手册的一部分,规定了移民安置工作的目标、原则、执行的程序、实施过程中监督的办法(监测评估)以及衡量移民安置工作是否成功的基本条件。这是所有国际援助机构中第一部完整的移民安置工作的文件,也是第一次提出在移民安置过程中实行监测评估的文件,因此确立了世界银行在移民安置理论与政策研究中的主要倡导者和开拓者的地位。1986年,在对实施的移民安置工作评估的基础上,又颁发了《实施政策说明》(OP10.08),对原导则作了补充和修改。1988年世界银行将上述两个政策文本合并成一份详细的政策性文件《开发项目中的非自愿移民——世界银行贷款项目政策性导则(世界银行技术文件NO.80)》。1990年,移民政策经修订并重新颁布为世界银行文件《非自愿移民》(业务导则OD4.30)。2001年12月,世界银行对包括非自愿移民政策在内的贷款保障政策再次进行了完善,颁发了非自愿移民业务政策和世界银行程序OP/BP4.12,共同取代了《非自愿移民》(业务导则OD4.30)。在世界银行的所有移民政策中,都规定了必须对移民安置文件中规定的活动进行监测和移民安置文件中的目标是否实现进行充分的评估。

尽管非自愿移民监测评估较为完善的概念和理论体系是在不到20多年的时间内形成的,但在历史上,类似于今天的非自愿移民监测评估的社会学方法曾得到多方利用。如美国胡佛大坝工程曾开展的社会调查。20世纪50年代日本、印度、印度尼西亚等国也相继开展了针对非自愿移民的社会调查,调查工作侧重于移民生活水平的恢复。由于这些国家的大型水利水电工程的移民数量少,所侧重的是移民生活水平的恢复,对每户移民安置的生活水平都要进行调查评价,工作细致庞杂。20世纪60年代开始,世界银行曾对印度的水利工程贷款项目的移民采取了抽样调查,调查样本比例为20%～50%,并增加了对接受移民的社区的社会调查。这些先期的实践,奠定了世界银行贷款项目移民监测评估的实施基础。

概括起来,世界银行贷款项目移民监测评估主要经历了下列阶段:

在1980年以前,移民监测评估只是作为世界银行等国际金融组织对其所参与的农业贷款项目进行检查工作的一项内容,其注意力主要是评估项目实施的效果。(www.xing528.com)

1980年以后,世界银行对非自愿移民的注意力转移到了督促借款人编制移民安置行动计划上,而对移民安置实施的监督仍主要集中在移民搬迁进度上,其职能亦仍主要由世界银行定期检查团完成。

真实意义上的移民监测评估从1990年的福建省水口水电站项目才得以实现,并在其后得到逐步加强。这里一个重要的背景是世界银行内部对移民工作重视的程度不断增加,随着印度Namada水库事件的发生(其结果是世界银行停止对该项目的贷款,因为印度政府没有按世界银行的要求来做非自愿移民的安置工作),世界银行内部开始对非自愿移民的问题重视起来。1993年世界银行组织了一个专门的工作组,对当时世界银行的所有涉及到非自愿移民的项目进行了全面检查,并编制出一个题为“移民与发展”的报告,对世界银行贷款项目移民安置工作进行了总结。在1993年的移民大检查以后,世界银行法律部门基本上将移民业务政策当作百分之百遵守的内部法规。在项目的准备和实施周期中,对移民安置行动计划是否按时完成,在内容上是否完全符合世界银行业务政策的要求,项目实施后移民工作是否能严格按移民安置行动计划贯彻执行,世界银行的法律和技术部门都要进行更严格的审查,这也意味着以前一些移民工作中的随意做法已逐渐被淘汰,移民安置行动计划编制及监测评估工作得到了严格执行。