江必新[1]1
中国加入WTO是中国法制发展史上的一件大事。加入WTO不仅将对中国的政治、经济和社会各方面产生深刻的影响，而且将对中国的法制建设产生极为深刻的影响。加入WTO以后，中国的行政审判工作也将面临极大的挑战，同时也将获得一个重要的发展机遇。
一、加入WTO必须高度重视行政审判工作
加入WTO与行政审判工作具有十分密切的关系。这可以从以下几个方面得出结论:
首先，就WTO的性质而言，不少学者认为它不属于国际私法而属于国际公法的范畴。有人甚至认为WTO规则在一定意义上来讲属于国际行政法的范畴。主要理由是:1.从WTO规则规范的对象来看，WTO规则的规范对象主要是政府行为。尽管WTO有许多条款对知识产权、国际贸易、商事等问题作了规定和要求，但是这些要求最终都要由成员方政府加以贯彻和落实。2.从争端解决机制来看，WTO所涉及的国际贸易争端，在通常情况下，原、被告都是成员方政府，而不是贸易商。3.从违反WTO规则后的法律责任和法律后果来看，责任和后果的承担者首先是成员方政府。既然WTO规则在性质上属于国际行政法的范畴，那么行政诉讼对加入WTO就是至关重要的。
其次，从争端解决机制来看。WTO的争端解决机制大体分为三个阶段:首先是磋商，即由争议双方就有关问题进行协商。如果协商不成，就要提交WTO争端裁决机构解决，这个裁决机构通常是由专家组成的小组组成的。如果一方或双方对专家小组的裁决不服，则争议由WTO的上诉机构来处理。这三个过程大致为120天，其中专家小组讨论约为90天。WTO的上诉机构作出的裁决结论是最终结论，具有执行力。如果上诉机构裁定一方确实违反了WTO规则或基本原则，它就可以授权受害一方进行单边报复，还可以采取交叉制裁。单边报复类似于同态复仇，即对同类产品采取同样限制;交叉制裁类似于异态复仇，即对其余产品也可以采取其他限制进行报复。这就使WTO的规则具有了强制力。但这些强制性也都是针对政府及其行为而言的。但在进入争端解决机制之前，按照国际贸易的惯例，必须用尽本国的救济机制，即先通过国内机制加以解决。例如，如果某一个国家对中国的贸易政策有异议，认为侵犯了自己的利益，它首先应通过中国的救济机制来解决，如行政复议、行政诉讼等，只有到中国的司法手段已经用尽还不能实现其主张时才能提交WTO的争端解决机制。从用尽当地救济机制的规则来看，如果我们不加强我国的行政审判工作，就有可能使争议国际化。从另一方面来说，WTO争端解决机制的存在，实际上使我国与国际贸易有关的司法裁判不再具有终极性，因为当事人不服还可以通过WTO的争端解决机制来处理。需要注意的是，用尽当地救济原则还有例外，如果国际社会普遍认为成员方的行政诉讼制度本身是不公正的，或者行政诉讼机构本身是不独立的，不具有可信赖性，或者成员方以往的国内救济机制作出了国际社会公认明显不公正的裁决，那么穷尽国内救济机制就成了毫无意义的走过场。在这种情况下成员方就可以不使用穷尽当地救济原则，直接把案件提交WTO争端解决机构去解决。从这个意义上说，在国际贸易方面，如果我们有一个案件处理不当，就会损害国内救济机制的权威性，从而可能会给国家的整体利益带来很大的损失。
第三，从贸易政策的审查机制来看。为了确保WTO的规则得到切实遵守，WTO设置了贸易政策审查机制。根据这个机制，在一定期间内，WTO的有关机构要对成员方的贸易政策进行审查。这个期限对大多数发达国家是每2～4年审议一次，其他国家为每6年审议一次。对于最不发达国家，这个时间还会延长。在进行贸易政策审查的时候，首先由成员方按照预定的格式写出报告，说明贸易政策的基本情况和变化情况以及执行情况(包括新增加了哪些法律，修改了哪些法律，出台了哪些新的政策)，然后由WTO派出专家组进行考察，并提出审查报告。这样国内与贸易有关的法律政策上置于WTO的监督之下，即使没有某一成员的控告也会定期受到审查。如果国内贸易政策不符合WTO的规则，将会影响我国的贸易形象和法制形象。为了避免这种尴尬情形的出现，有必要在国内建立一种审查机制。就国外情况和我国的实践来看，对这种政策性文件进行审查的手段，主要是行政诉讼。
第四，就国际贸易可能引起的行政争议来看，行政诉讼也具有相当的重要性。国际贸易引起的行政争议，无外乎出口和进口两个方面。在进口时，如果有高关税壁垒，或者其他非关税壁垒(比如技术壁垒、许可壁垒或者禁止进口的禁令等等)，那么进口商就可能提起诉讼，控告政府。在出口时，如果政府采取不当补贴或采取其他不当措施，也会引起行政诉讼。此外，政府为了保护自己的经济安全，针对其他成员方的进口也会采取反补贴、反倾销等行政行为，那么外商也有可能提起行诉讼来控告政府。
从以上四个方面来看，行政审判与加入WTO具有十分密切的关系。加入WTO，必须高度重视行政审判工作。
还应当看到，加入WTO，将会使中国的司法审判机构面临巨大的外部压力，并将中国的司法机构推向国际竞争的舞台。
加入WTO以后，中国法院对与国际贸易有关的案件不再具有完全的管辖权。WTO的协议虽然鼓励各成员尽可能地妥善处理相关的争议，但WTO协议没有承认绝对的“穷尽当地救济途径”原则。也就是说，只要WTO的有关机构认为适当，与国际贸易有关的争议就可以直接提交WTO的争端解决机制解决，而不必接受成员方司法机关的管辖。如果WTO的组织和其他成员认为某个成员的审判机构不具有解决相关争议的条件(比如说体制不独立或虽然形式上独立但实质上不具有独立性，或者缺乏解决争议的程序或程序不公正、客观，或者人们普遍的认为司法不公)，利害关系人就可以不受“穷尽当地救济途径”原则的限制。
加入WTO以后，中国法院对与国际贸易有关的争议不再具有事实上的终审权。我国实行“两审终审”制度，一个案件经过两次审理即可以做出最后确定的判决。如果案件由最高人民法院管辖，经过一次审理即可做出最后确定的判决。加入WTO以后，利害关系人如果不服终审判决，还可以通过本国政府请求WTO的争端解决机制加以解决。而WTO争端解决机制当然不会受成员方终审裁判的约束，WTO的争端解决机制如果认为成员方司法机构的裁判不公，不仅针对个案的裁决将事实上不具有法律效力，而且将会使国家相关的国际贸易政策受到质疑。可见，人民法院的处理与国际贸易有关的纠纷的管辖权和终审权，将在很大程度上取决于裁判的公正程度和国际社会对司法公正性的认可程度。
此外，司法裁判将会在更多或更深的层面影响国家的政治和经济环境。加入WTO之后，人民法院的裁判不仅仅是在国内某个地方、某些当事人身上发生作用，而且将会在国际上产生巨大的影响;不仅仅影响司法机关的公正形象，而且会影响国家的法制形象;不仅会影响国家的贸易政策，而且可能损害国家的根本利益或长远利益。
总之，人民法院处理与国际贸易有关的纠纷的管辖权和终审权，将在很大程度上取决于裁判的公正程度和国际社会对司法公正性的认可程度。这将会对人民法院的司法审判工作形成巨大的外部压力。
二、WTO规则对行政诉讼总的要求
WTO有八个协定或协议直接涉及行政诉讼，照录如下:
1.《关税与贸易总协定》第10条第3款第2项规定:“为了能够特别对有关海关事项的行政行为迅速进行审查和纠正，缔约各国应维持或尽快建立司法的、仲裁的或者行政的法庭或程序。法庭和程序应独立于负责行政实施的机构之外。而它们的决定除规定上诉期间向上级法院或法庭提出上诉之外，应当由这些机构予以执行并作为以后实施的准则。但是，如这些机构的中央主管机关有充分理由认为它们的规定与法律的既定原则有抵触或者与事实不符，则可以采取步骤使这个问题由另一程序加以审查。”第3项规定:“如果本协议签订之日缔约国领土内实施的事实上能够对行政行为提供客观公正的审查，即使这个程序不是全部或者正式地独立于负责行政实施的机构之外，本款第二项的规定并不要求取消它或替换它实施这种程序。缔约国如被请求，应向缔约国全体提供有关这种程序的详尽资料，以便缔约国全本决定这种程序是否符合本项规定的要求。”[2]
2.《反倾销协议》(即《关于履行1994年关税与贸易总协定第六条的协议》)第13条规定:“司法审议各成员，其国内立法包括有关反倾销措施的规定，根据本协议第11条的规定，对最终裁决和复审决定的行政行为可特别要求司法仲裁或者行政法庭或者通过诉讼程序，迅速进行审议，该法庭或诉讼程序应完全独立于负责做出该裁决或复审决定的当局。”
3.《补贴与的补贴措施协议》第23条规定:“司法审议成员的国内立法中包括有反补贴措施规定的，应维持司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，以便对与仲裁有关的行政行为，尽快实行审议或对第21条意义上的裁定复议进行迅速的审议，此类法庭或程序应独立于负责有关裁定和复议的调查当局，并向参与该行政程序和直接地或个别地受到该行政行为影响的所有利害有关方提供申请审议的机会。”
4.《海关估价协议》(即《关于履行1994年关税与贸易总协定第七条的协议》)第十一条规定:“1.各成员在确定海关估价方面的立法，应规定进口商或其他交纳关税的人有权起诉，而不受处罚。2.不受处罚的最初起诉可以是向海关系统内的某一部门或某一独立的机构提起的，但各成员的立法应规定可向司法部门起诉而不受处罚的权利。3.对起诉作出的决定应通知起诉人，并且此项决定的理由应以书面形式提供。同时应通知起诉人有进一步起诉的权利。”
5.《服务贸易总协定》第6条国内法规第2款(a)规定:“每个成员应维持或按照实际可能尽快地建立司法、仲裁或行政法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明合理时，该成员应确保这些程序实际上会作出客观和公正的审议。(b)、(a)项的规定不能解释为要求一成员建立与其宪法结构或法律制度的性质不一致的法庭或程序。”
6.《与贸易有关的知识产权协议》(即TRIPS协议)第三部分第一节“一般义务”第41条第四款规定:“诉讼当事人应有机会要求司法当局对行政终局决定进行审议，并在遵守一成员有关案件重要性的法律中有关司法管辖权规定的前提下，有机会要求至少对司法初审判决的法律方面进行审议，然而，对刑事案件中的无罪判决各成员不应有义务提供审议机会。”该协议第32条“撤销或取消”规定:“对任何有关撤销或取消一项专利的决定，应提供机会进行司法审议。对专利权的决定，提交司法审查。”
7.《装船前检验协议》第4条“独立审议程序”中规定:“各成员应鼓励装运前检验机构和出口商共同商议双方之间的争议。然而，在按照第二条第21款的规定提出申诉后的两个工作日内，任何一方都可将争议提交一个独立的审议机构。将临时仲裁列为司法审查。
8.《政府采购协议》第6条第5款规定:各实体“应制定为听取和审查采购过程任一阶段产生的申诉程序，以保证最大限度地、公正而迅速地解决各供应者和有关实体在本协议发生的争端。”第七条第3款规定:“每一缔约方应对任一其他缔约方提出的关于影响本协议实施的任一问题有申诉，应给予同情的考虑并提供充分的磋商机会。”(www.xing528.com)
从以上WTO协议中有关行政诉讼的具体规定中，我们可以看出，WTO对行政诉讼的要求主要有以下几个方面:
第一，各成员方必须建立独立的行政救济机构。这个机构可以是司法机关，也可以是行政法院或行政法庭，还可以是仲裁机构。WTO协议之所以提供三种可能的选择，是因为各个国家的行政救济制度是不尽相同的。在英、美等国家，行政救济的机构是普通法院，同时还有一些独立的裁判所;而在法国等国家，则是成立独立的行政法院来进行救济;而有的国家是成立独立的裁判所来进行救济。不论采取哪一种模式都必须具有独立性，即必须独立于行政机关。
第二，必须建立一套完整的行政救济程序，即是说建立一套审查行政行为合法性的救济程序。
第三，必须为有关的当事人各方提供可能的救济机会，并且要明确告诉当事人拥有这种机会，任何人都不能因为提起行政诉讼而受到处罚等不利影响。即是说，有了机构和程序之后，还要进一步为当事人提供请求救济的可能性。不能有案不收、有告不理。
第四，对当事人的起诉或申诉应给予同情的考虑并提供充分磋商的机会。
第五，必须为诉讼当事人提供并告诉其拥有上诉机会。这个规定不是普遍性的，只有某些协议有这种要求。比如TRIPS协议就要求提供对司法初审判决的法律方面进行复审的机会。
第六，成员方的行政诉讼或行政救济机构对行政行为的审查必须是客观、公正的。在关贸总协定和服务贸易协定里都有这样的规定。
第七，所有救济过程必须尽可能地迅速和快捷。这里面有很多具体的要求，比如关贸总协定中规定“要迅速进行检查和纠正”。服务贸易协定也有这样的规定，都在时间上提出了要求。
第八，独立的救济机构所做出的裁决应当具有法律上的拘束力。也就是说要确保裁决能够执行。
第九，所有的这些规定，都不要求一个成员国建立与其宪法结构或法律制度的性质不一致的法律或程序，即建立法庭和程序可根据本国的实际情况做出选择，而不要求改变其宪法结构和既成的法律制度。但要注意具有“独立性”是一条硬性的规定，但到底是否具有“独立性”，应由全体成员评议。
WTO的上述要求虽然很原则，但内容很丰富。表述这些要求的语言大都具有不确定性，这就需要通过国内立法加以具体的落实。
三、行政审判如何适应WTO的要求
要适应WTO的要求，迎接挑战，需要在以下几个方面有所作为:
一是转换思维方式和司法理念，实现行政审判的高标准、严要求。要超越狭隘的民族主义和国家主义的观念，从长远和根本利益上考虑国家利益，同时兼顾个人和集体利益，彻底摈除地方保护主义和部门保护主义的观念;要克服重实体、轻程序的观念，确保诉讼的程序公正，使当事人有充分的公平感觉;对案件的裁判不仅要注意形式公正，而且要注意实质公正，注意裁判的合目的性和正当性;在程序上，不仅要注意法定程序，而且要注意正当程序，使诉讼程序本身符合公正程序的标准，即使没有法律规定也要遵守正当程序。
二是要迅速通过制定、发布司法解释和在条件成熟时修改行政诉讼法，进一步完善我国的行政诉讼制度。对我国行政诉讼制度进行完善的基本价值定位包括两个方面:一是通过公正地审理与国际贸易有关的行政案件，纠正违背WTO协议的政府和其他行政机关的行为，依法保护国际贸易商的合法权益，确保WTO协议在国内统一、公正、合理的实施，从而树立我国司法审判机关良好的法制形象;二是在不违背WTO协议和规则的前提下，尽可能地将有关行政争议解决在国内，避免行政争议的国际化，为国内产业结构和国际贸易政策的调整赢得时间，依法保护国家的经济安全。要实现上述两个方面的价值目标，需要在以下一些方面适当完善我国的行政诉讼制度:要逐步扩大行政诉讼受案范围;适当放宽原告资格的条件;增加“涉世”行政诉讼的前置程序;取消旨在不当限制当事人提起行政诉讼的前置条件;适当延长起诉期间;相对集中管辖权限;增加调解、协商机制;适当调整审理期限;改变现行的审改制度调整举证责任分配制度;健全法律适用规则;严格规范庭审程序;适当增加法院地裁判权限;规范裁判文书的制作。以上需要调整的内容大多涉及行政诉讼法的修改问题。因此，需要由最高权力机关着手修改行政诉讼法。在最高权力机关修改行政诉讼法之前，人民法院必须依照现行的行政诉讼法办事。有些问题可以通过司法解释进行补充，应当由最高法院作出规定。有的问题在行政诉讼法没有修改或最高法院没有作出规定之前，可以采取某些变通的方式，以实现相同状态，例如，在不适用调解原则没有被修改之前，可以加大协调力度，当事人达成一致意见后，通过撤诉程序处理。
三是采取有效的制度化措施，确保审判的客观性和公正性。审判的客观性和公正性，是司法的内在要求，也是WTO对司法审判的根本要求。真正做到了这一点，也就符合了WTO对司法审判的标准。要实现审判的客观性和公正性，需要做的事情太多，但我以为最直接和最急迫的是以下几点:
首先，要制定证据规则和法律适用规则，使审判人员真正做到“以事实为根据，以法律为准绳”。法律适用规则至少应包括法律规范的解释规则、法律漏洞的填补规则、自由裁量权的行使规则、冲突规范的选择适用规则、法律适用范围的确认规则等等。证据规则至少应当包括举证责任的分配规则、举证责任转移或倒置规则、法院调取证据规则、证据的可采性规则、非法证据的排除规则、质证规则、认证规则等等。
其次，要进一步完善审判程序规则，从而最大限度地实现程序公正。要合理配置审判权力和诉讼权利，使诉讼权利的行使足以防止审判权的滥用;要确立符合我国国情的庭审模式，使庭审的过程真正有利于发现客观真实或法律真实;要根据不同的诉讼类型选择不同的审判方式，使诉讼过程类型化和科学化;要增加审判过程的透明度，使公正以当事人和公众看得见的方式实现。
应当看到，建立和完善以上规则，不仅可以为扩大独任审判和简易程序的适用范围、还权合议庭、实现法官的精英化、建立违法审判追纠机制等改革措施打下基础，而且对于防止非理性监督、建立独立审判体制具有十分重要的意义。
四是平衡公正和效率两个方面的价值，建立行政审判的“双赢”机制。虽然说“迟到的公正已不再是公正”不无偏颇，但至少“迟到的公正起码是大打折扣的公正”。WTO既要求司法救济程序具有客观公正的品质，又要求司法救济高效快捷。虽然公正与效率在本质上具有一致性，但二者在许多情况下又是相互矛盾的。因为要实现裁判的客观公正，往往要履行较为复杂、严格的程序，而复杂、严格的程序往往导致效率的降低和诉讼成本的增加。这就要求我们在这不无冲突的价值中找到合适的平衡点。要寻找这个平衡点，需要注意以下几个问题:首先是要按照正当程序的标准选择程序，即按照公正程序的标准设定程序，凡属与实现公正无益的程序都在删除之列;其次，实行程序法制上的繁简分流，繁其所当繁，简其所当简，实现程序的类型化;再次，充分行使当事人的处分权，尽可能地缩小审理范围和裁判范围;最后，确立实质正义观念，克服庭审中的形式主义倾向。
五是全面提高行政法官素质，尽快提升行政审判水平。任何挑战归根到底都是对人的素质的挑战。WTO对中国的行政法官来说，是一个全新的领域，其内容随着新一轮谈判的开始还会不断增加或更新，如果没有相关的知识和对所有协议内容的准确把握，就不可能正确地处理相关的案件;WTO协议是一个极为复杂的规范体系，与国内法的关系错综复杂，其规定包含大量的例外和众多的不确定的法律概念，如果没有精深的法律适用水平，就难于胜任相关的行政审判工作;WTO的标准文本是英语、法语和西班牙语，案件所涉及的当事人大多是外国公民或组织，如果没有相当的外语水平就难于从事相当的行政审判工作;与WTO有关的案件大都涉及国家的贸易政策，涉及国家的法制形象，涉及国家的利益，如果没有很高的审判艺术，就难于实现法律效果与社会效果的完美统一。因此，必须抓紧对现有行政法官的义务培训和素质提升，大力引进专业人才，造就一支高素质的行政法官队伍，以提升行政审判的水平。
【注释】
[1]原最高人民法院副院长，现为湖南省高级人民法院院长。
[2]本文所引用的协议条款均引自人民法院出版社出版的《常用世贸组织规则》。
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