基层司法方式转型：保障民生和谐的新途径

李　飞　姚晨奕^[2]　　　　吴爱民　方龙华^[3]1

8月6日，由中共江西省上饶市委政法委员会和上饶市中级人民法院联合制定的《关开展构建司法协助网络工作的指导意见(试行)》下发全市各县(市、区)委政法委、法院，这标志着该市试行了半年的司法协助网络制度，开始了全面、规范的正式实施。

今年2月，上饶中院开始在全市各县(市、区)部署开展构建司法协助网络的试行工作。半年过去了，试行工作的效果如何?近日，记者赴上饶市一些县(市、区)进行了采访调查。

一、缘起:司法困境中的突围尝试

上饶市下辖的婺源县，境内景色秀丽，有着“中国最美的乡村”之誉。赋春镇在婺源县最北端，镇政府所在地距离县城50多里，赋春人民法庭驻点于此，法庭下辖3镇1乡，7万多人口，面积736平方公里，占全县的1/4，辖区内最远的山村离法庭所在地100余里。

说起当初在法庭工作的日子，现任婺源县法院行政庭庭长、曾从2001年起担任赋春法庭庭长多年的吴菊芳感慨颇多:“刚来的头几年，我们庭几个人成天像救火队员一样疲于奔命，却总是吃力不讨好。”吴菊芳告诉记者:当时全庭仅有两名法官、一名书记员，每年案子虽然只有一、二百件，但由于案件当事人大多在山高路远的乡村，仅仅送达法律文书，跑上一趟就要半天、一天，有时去一次还完不成任务。如果碰到我们都出去办案了法庭就没人值守，群众来法庭找不到法官，常常也心生怨言。而且还有许多案子，尽管结案了，但效果未必好。

吴菊芳讲了一件事。那是2004年3月的一天，吴菊芳带着书记员赶到几十公里外的小山村去找一起相邻权纠纷案的一方当事人。汽车经过近2个小时的颠簸，终于到达目的地，走进村口，迎面遇见一个中年汉子，吴菊芳远远地停下车迎上前，“大兄弟，请问，李××家在哪里?”中年人看看停在不远处的警车，用警惕的眼光上下打量着吴菊芳，冷冷地说:“不知道”，就匆匆离去。后来，过路的群众告诉吴菊芳，刚才答话的就是李××。

这件事对吴菊芳触动很大，如何改变法庭因为孤军奋战带来的各种困难局面?这，引发了她深深的思考。

“最缺的就是法官与涉诉群众之间联系沟通的‘桥梁’”。吴菊芳觉得，当务之急就是要尽快架起这种“桥”，让群众熟悉的、信得过的人参与到审判工作中来。于是，他在办案时，尝试着联系案件当事人所在的村委会里自己熟悉的人民陪审员、人民调解员，请他们帮助送达和协助调解及处理涉诉信访工作。渐渐地吴菊芳发现，有他们参加，案子好办多了，信息畅通了，调解阻力小了，上访的人也少了。2004年该庭调解率为85%，结案后当事人自动履行率达到了93%。尝到了“甜头”的吴菊芳，找到了当时的赋春镇党委书记汪学群，谈了自己的想法，请求他帮助在镇里建立“司法信息员网络”，具体就是在每个村确定一名司法信息员，他们的职责是协助法庭做一些与当事人沟通、联系及在调解时帮助法官做当事人的劝导等工作。两方一拍即合，镇政府还破例拿出了2万元资金，对司法信息员登记造册，并请法庭对这些信息员进行法律业务和调解技能的培训。

随后，赋春法庭在其辖区其他乡镇推广实践。司法信息员由乡、镇推荐，并由法庭审核同意，他们多是乡镇司法员、人民调解员、村委会主任、妇女主任等在当地群众中有一定影响和威望的人。在以后的日子里，这些人积极参加法院的调解、执行等活动，协助法庭做好送达法律文书、预约立案和巡回审及做好当事人的思想工作，帮助处理涉诉信访案件。由此带来的直接效果是调解率几年来都保持在85%以上，结案后当事人自动履行率都在93%以上，四年多来所结案件仅有两件案件提出上诉且二审维持原判。

2005年，在江西检查指导工作的最高人民法院副院长万鄂湘在听取了赋春法庭依托司法信息员网络取得“调解率高、自动履行高和无涉诉上访”成效的汇报后，充分肯定了这一做法，并称之为“江西经验”。

二、试行:探索实践呈现生机

上饶中院党组敏锐地意识到了赋春法庭司法信息员网络制度的潜在价值和推广意义。上饶市下辖12个县(市、区)，虽然各县(市、区)之间的人口、资源环境、经济状况差异很大，但全市两级法院特别是基层法院面临着同样的矛盾和问题。婺源的“赋春经验”是不是

适用于其他县(市、区)?是不是有推广价值?上饶中院决定先试行，发挥基层法院的积极性和创造性，坚持边实践、边总结，努力走出一条人民法院践行群众路线，保障民生、促进和谐的新路子。

1.司法协助网络雏形和发源地的婺源县法院，在进一步总结赋春法庭经验的基础上，从落实党的十七大报告“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理机制”这一精神的政治高度，利用司法资源优势，向县委提出在全县范围内建立司法协助网络的工作意见，深得县委的重视和支持。县委常委会不但专项研究了法院的工作意见，还以县委〔2008〕36号文件向全县各单位转发了法院《关于在全县建立司法协助网络的意见》。在县委政法委的领导和协调下，由1182名司法协助员组成的司法协助网络延伸到全县每个自然村、居委会。

婺源法院院长张卿介绍道，现在的司法协助网络，是在原来法庭建立司法信息员网络基础上再完善，功能再拓展而来:原来称司法信息员，现为司法协助员;原是方便工作联系，现为配合协助，原是法庭的帮手，现是与村民朝夕相处的“准法官”;原来只是法庭管理，工作职责范围相对狭窄，现是乡镇党委政府管理，法院为业务指导，工作职责也扩大到了解当事人诉讼真实目的，提供当事人及寻求法律救济的相关信息，参与调解、配合执行，解答村(居)民诉讼事宜、受委托主持调解或提前介入调解，接受本村(居)民诉状、预约诉讼事宜、暂时代收管执行软物和配合做涉访工作。

2.在玉山县法院院长办公室，杨敏院长指着墙上插满小红旗的本县地图，如数家珍地向记者谈起了星罗密布的“办案点”、“联络室”和网络建设，他说，与婺源不同的是，我县的司法协助员是由2007年法院聘任的执行协助员演化而来。2007年，我院针对执行难现状并经县委同意，由县委政法委发文，指定全县187个行政村和居委会以及调解委员会的主任担任法院的执行协助员，并规定对能积极配合协助执行的联络员，按每天30元的标准给予补贴，每年结算一次，所需经费纳入所在乡镇财政单独列支。实行司法协助网络制度后，司法协助员增至244人、原先执行协助员的协助执行功能也拓展到立案、审判乃至信访维稳等司法工作的各个方面。同时，法院在乡镇设立了“巡回办案点”，在行政村设立“司法联络室”，并在各点、室挂牌，标明联系人、联系方式和工作制度。

在玉山，鸡头山法庭庭长王磊兴奋地向记者讲起了“38－1=0”的故事。2008年初，辖区因人多地少，土地承包纠纷案件明显增多，辖区内共有38起案件准备起诉。面对农村抢地成风、群体事件集中、纠纷难以解决的情况，法庭选择一起典型案例，邀请司法协助员和部分当事人共同旁听庭审，以案释法。案件宣判后，法庭再次组织司法协助员座谈学习。随后，司法协助员们分别奔赴各村做工作，不久，37件案件的当事人纷纷放弃了诉讼，并借助上例案件与对方达成和解，取得了“38－1=0”的可喜效果。

3.3月27日，广丰县在大南镇举行了隆重的司法协助员管理办公室挂牌仪式，县人大韩祥华副主任等领导亲自揭牌并为司法协助员颁发聘书，由此拉开了构建全县司法协助网络的序幕。之后，全县各乡镇、街道通过落实县委综治委下发的《关于建立司法协助员制度的通知》和《关于建立司法协助网络的若干意见》，建立起两级管理体制，即县级司法协助网络领导小组和乡级司法协助员办公室。

7月8日，全县23个乡镇(街道)司法协助员办公室主任齐聚法院，参加全县司法协助员办公室主任联席会，分析总结网络建设经验，共商网络建设发展大计。县人大主任戴水春，县委常委、政法委书记刘敏建出席会议并讲话，要求以平安创建工作促进司法协助网络构建，以司法协助网络构建夯实创建平安工作的群众基础。

现如今，分布在广丰全县每个乡镇街道、各个村庄社区的330名司法协助员，积极为审判、执行工作助力。还通过建立委托司法协助员代表法院进行“庭外”调解的形式，扩大其“履职”范围。2008年4至7月，司法协助员共协助送达法律文书、勘验、保全、调解、庭外调解和执行工作482人次，促使当事人达成和解协议127件次，协助做好息诉息访16件次;法院的调解撤诉率达65%，其中桐畈人民法庭除公告缺席审理案件外，调解撤诉率达100%。司法协助网络对审判工作的促进作用得到初步显示。

4.信州区在谋划构建司法协助网络工作中，力求做到主体、制度、目标的三个“准确定位”。院长占翔风趣地说，我们的司法协助网络建设呈现了“三高”:

“高温”——区委常委会4月19日专题开会研究部署，下发了《中共上饶市信州区委关于开展构建司法协助网络机制的工作意见》，并由财政拨款2万元，作为构建司法协助网络专项经费，选拔、聘任了136名司法协助员。4月30日，区委组织召开全区构建司法协助网络工作会议，区委、政府、人大、政协和区委政法委以及市中院的有关领导到会动员部署。在区委的高度重视和强力推动下，全区范围内营造出了浓厚的氛围，司法协助员开展司法协助工作的热情持续升温、高涨。

“高压”——将司法协助网络工作的开展与目标管理绩效考核相结合，并自我加压，要求法庭达到案件调撤率70%、巡回结案率40%、涉诉“零”上访的目标。在具体的工作措施上，实行了对判决方式结案、公告案件、涉诉信访案件是否邀请司法协助员参与实行“三倒查”——没有邀请司法协助员参与的将追究案件承办人的责任。

“高效”——成立了司法协助网络指导办公室，定期对司法协助网络的开展情况进行协调指导和督促检查;在各法庭设立了司法协助员工作室，建立工作台账和协助员工作档案，编发司法协助员工作手册和诉讼指南，经常与协助员联络，形成工作互动。至2008年8月，全院民商事案件的调解率达71.6%，尤其是沙溪法庭，1至7月，收案106件，结案95件，其中调解结案的就有76件，调解率达80%。所结的案件中，当事人服判息诉率达100%，在裁判文书规定期限内到法庭自动履行率达100%。

7月25日，省委常委、政法委书记舒晓琴视察沙溪法庭时，对这个仅有四名法官、担负着2镇1乡、14万人口、186平方公里辖区审判任务的法庭，能够实现“无上诉、无上访、无强制执行”予以充分肯定，她说:“全省法庭都能达到这个水平，我们为民服务的效果将更好，社会将更加和谐。”

5.弋阳县法院紧紧依托在全县16个乡镇设立的26个巡回审判联系点，选拔、聘任138位巡回审判协助员。为确保这一制度的落实，该院7位院领导轮流到巡回审判点上值班办案，每次都吸纳协助员参与开庭，取得良好效果。该院副院长余鸿介绍，至8月，院领导巡回办案审结80余件，占法庭办案总数、法庭巡回办案总数的比例分别达27%和50%。在院领导巡回办结的80余件案件中，95%以上都以调解结案，没有一起上诉，最大限度地实现了案结事了。

6.鄱阳县是一个农业大县，人口150多万，其中农业人口超过70%，有3605个自然村，而人民法庭仅有12个。辖区有湖、有山，又临近安徽、湖北，纠纷形态呈现多样化、复杂性，基于此，鄱阳法院按湖区、山区、边贸区分别设立三类各具特色的巡回审判联系点，即湖区审判联系点，山区审判联系点，边界贸易审判联系点，并在未设法庭的乡镇设立司法协助工作办公室，在各乡镇、村和街道、社区聘任了587名司法协助员，形成了“法庭、联系点、工作室、协助员”四位一体的司法协助与综治工作互动的大网络格局。

在谈到网络建设成效时，院长邱世平欣喜地告诉记者:自从建立司法协助网络工作机制以来，实现五个“了”:一是案结事了，调解率达51.3%，同比提高了12.1%;二是送达提速了，当次送达成功率提高了37.2%;三是保全措施到位了，保全成功率提高了29.6%;四是执行难缓解了，仅5至7月，就有49件案件因司法协助员积极协助、提供线索而得到全部或部分执行;五是信访工作好做了，7、8月份的“大接访”期间就有20件信访难案件在网络工作机制的作用下得以息访。(www.xing528.com)

7.横峰县则是农业小县，人口20万余人，辖6乡2镇，法院充分发挥县域范围小的独特优势，按照“充分调研、广泛挑选、实事求是、合理布局、注重实效、争取支持”的原则，由县委综治委下发《关于转发横峰县人民法院〈关于建立司法协助员工作制度的实施意见〉的通知》，在岑阳镇、青板乡原设立的两个法官党员服务岗的基础上，在其他乡镇设立了5个巡回审判点，在偏远村委会设立了15个法官联系点，共选聘40名司法协助员并进行了全员集中培训，建立起“乡乡均有法院设立的服务机构，村村都有司法协助工作人员”的司法协助网络。上半年该院调解率达63%，同比提高了18%，人民法庭审结的案件60%均有司法协助员参与，特别是当事人矛盾激烈、在当地具有一定影响的案件，都邀请司法协助员参与调解，有力地促进了社会和谐。

截至2008年8月底，全市211个乡镇、街道办和2477个行政村、社区居委会共推荐并由法院聘任司法协助员3826人，协助员负责宣传法律、法规和政策，随时向法院反映区域内热点问题和社会稳定动态，进行诉前社会调解，接受邀请参与具体民事案件的调解、执行案件的和解和信访工作，协助法院做好送达、调查、勘验、保全及执行等工作。并在全市初步建立起由党委政法委牵头、基层法院主导，以人民法庭为核心，乡镇、村、社区巡回办案(联系)点为依托，3826名受聘司法协助员为根须，遍布整个乡村、社区的“庭、点、员”三位一体的司法协助网络，使诉讼调解与行政调解、人民调解有机对接，与信访稳控、审判执行联动协作，多种途径解决诉讼纠纷，力求化解矛盾在基层。

“3826名联络协助员就像3826颗种子，使司法荒漠出现了片片绿洲。”上饶中院院长江涛由衷地感慨道。

通过试行、建立司法协助网络制度架起了一座法官与基层组织和人民群众沟通的桥梁。广大法官深入基层了解社情民意，倾听群众呼声，对群众的愿望和要求以及解决纠纷的方法等有了新的认识和理解，做群众工作的能力普遍增强。2008年前8个月，上饶市基层法院案件发回改判率同比下降1.03个百分点;各类可调解一审案件调解率同比提高8.06个百分点，撤诉率提高0.56%，调撤率高达73.18%;群众申诉、上访明显下降，多数基层法院新增上访数为零，许多案件在司法协助员的参与下调解或执结。据统计，仅3至8月全市司法协助员协助法院审判和执行工作的就达3313人次，其中由他们参与调解的案件调解成功率达63.7%。

三、论证:得益的不仅是法院

“正是因为人民群众有期待，人民法院有需要，党委政府有愿望，司法协助网络制度才应运而生”，法律科班出身、有着十多年基层司法工作阅历的江涛院长说，一个时期以来，法院不同程度地存在强调立审分离，忽视就地办案;强调开庭审案，忽视基层组织的作用等现象。法官很少和群众接触，漠视“马锡五审判方式”，不注重依靠社会力量化解矛盾，案件质量能没有问题，但矛盾纠纷没有化解，有的甚至还激化了矛盾，案结事不了，没有起到定分止争的作用。

江涛认为，这是一个关系到审判指导思想和司法理念是否正确、司法工作是否科学发展、坚持群众路线的重要问题。建立司法协助网络制度正是我们结合当前基层工作实际，落实科学发展观、践行群众路线的一项具体举措。通过半年来的试行表明，此可谓“一举多赢”。

记者也在上饶的采访调查中明显地感受到，这一制度赢得了法院内外的一致好评。

1.基层法院、法官普遍愿望迫切。婺源法院办公室“老主任”詹菊生向记者讲述了7月14日他与五位办案法官一同下乡办案的感受，很具代表性。他说:“变被动配合为主动协助，这是办案法官最深的体会。”找当事人、带路、做调解工作、安排就地开庭场所、组织旁听等等，自从有了协助员的主动参与，法官不但减少了许多事务，而且提高了工作效率和巡回办案效果，“单方联系变信息互通，为办案提供了便捷之路”。现在遍及每个乡村的协助员和法官手中都有一本《司法协助员工作手册》，里面载有法院部门职责、司法协助员职责、协助员和法官联系电话等诸多内容，各方信息沟通非常容易，当事人的情况能够及时得到反馈，“村委会成为法院设在农村的‘家’”。只要法官事先与协助员取得联系，他们就会在村委会安排好工作配合接待;只要法官办案需要有关当事人的情况，村委干部就会在司法协助员的参与下事先摸清，并全面向法官作客观介绍;只要法院提出合理的建议，乡镇、村委就会在司法协助员的参与下积极去做工作。

3826名司法协助员遍布全市各县(市、区)乡村社区每个角落，犹如大树的根须，深植于人民群众中间。法官无论要到哪个村庄或社区办案，只需打个电话，便可以随时与当地的协助员取得联系，得到协助。“要是早几年建立司法协助网络，我们的法院工作或许不会这么艰难”，这是被采访法官的共同心声，江湾法庭庭长汪红霞还意味深长地说:“司法协助员知民风，悉民情，我们法官离不开他们。”

2.司法协助员参与热情普遍高涨。“担任司法协助员的工作使我能够直接参与到解决纠纷中来，由于协助法院办案，乡亲们有什么事也会找我来咨询和商量，自己做这工作很有成就感，司法协助制度好得很!”担任司法协助员多年的赋春镇排前村委会主任的叶火旺深有感触地说。接受记者采访的近70名司法协助员都与叶火旺有着同样的感受。他们通过协助法院工作，增长了法律知识，提高了调处纠纷的能力，使群众增加了对基层组织的信任，因而参加协助工作的积极性很高。

3.乡村干部、涉诉群众普遍称好。一位刚刚解决了老有所养的詹氏老婆婆告诉记者:“真没想到，我只对妇女主任(司法协助员)讲了一下心里的苦，第二日法院就到村里来帮我解决好供养的事。”这是一起农村典型“妻管严”引发的赡养纠纷，詹氏老婆婆要将儿子朱某和媳妇告上法庭，本村担任妇女主任的司法协助员及时通知法庭、介绍了当事人的情况，并希望法庭能借处理好该案，而教育一大片。法庭次日就邀请司法协助员、调解员、村委干部和群众代表在村委会召开“教育调解会”，朱家媳妇在大家的劝说下认识到自己的过错，不但当众表态应该履行晚辈义务，而且当场履行了支付公婆当年生活费420元、500斤稻谷的义务。一位镇党委的领导说:“司法协助员知民情、近民心、事无偿、行有效，真正方便了百姓，有效及时化解了邻里纠纷，减轻了当事人和基层政府负担。”现在，乡村干部、基层组织和群众无论何时遇到困难，都可以随时与法院取得联系，得到指导和帮助。

4.党委、政府大加赞赏。婺源县委常委、政法委书记汪培欣认为，这是一种有益的尝试。社会管理原来是任命制，即行政管理的模式，但随着村民自治制度的推行，村级组织协助公共事务的职能弱化、积极性降低，司法协助网络制度就可以弥补这一不足，把法院司法工作与社会、群众有机联系起来。坚持走群众路线，借助基层协助员知民情、悉民意，以及这些人在当地社会威望高的特点，能帮助法院做好调解和执行工作，也有助于信访稳控。司法协助网络的建立是政法工作“社会协调、公众参与”的一种新的社会管理的新格局、新体制，有利于打牢政法工作的社会基础和群众基础，是服务人民群众、促进科学发展的客观要求。

四、期待:体系、机制、运作更完善

“此项工作在我市尚处初始阶段，工作中也存在认识尚不够统一、发展还不够平衡等问题”，江涛院长向记者坦言，尤其对保障体系、机制对接、规范运作等方面存在的问题，如不加以认真研究解决，会阻碍司法协助网络制度的健康发展。

保障体系方面，江涛强调，关键的是争取党委的重视和支持。在我国，党对司法工作的领导是一项根本法治原则。

从上饶司法协助网络的外部制度保障层面考察，各地存在差异，其模式有三:一是由县(区)委专门发文，成立由政法委牵头和法院主导的司法协助网络领导小组，在乡镇(街道)组成协调小组，把司法协助员延伸到村、居委会，乃至村民小组;二是由政法委(综治委)牵头发文，成立领导小组，由政法委指导协调、法院主导司法协助网络的运作;三是法院自行发文，并在政法委的支持下自行组织运作。组织保障系统的不同，直接影响该制度在实践中的功效。总体上，以党委、政法委、综治委等名义构建的司法协助网络，能在党委领导下，借助综治委(办)等基层组织较为完善的体系、考核制约机制争取社会各界对人民法院审判、执行工作的支持，司法协助网络作用也较为明显。鉴于此，通过实践基础上的理论创新，将实践中行之有效的司法协助网络做法以适当的形式上升到制度层面，进一步规范司法实践，是完善司法协助网络制度的应有之义。

前不久，上饶市委政法委和市中级法院联合下发的指导意见，即是在总结经验的基础上，对司法协助网络的制度内涵、构建意义、总体要求、目标任务、人员选聘、工作职责、运行机制等要素进行了统一规范，为该网络健康有效运作、真正惠及百姓提供了制度保障。

机制对接方面，两级法院和党政领导普遍认识到，司法协助网络的构建和制度的实施，不能仅停留在便民诉讼的层面，而应当努力实现法院与基层组织的有效联系，与多元化纠纷解决机制的有机对接。对此，指导意见明确要求建立完善从村(居)委，到乡镇司法所，再到县(市、区)行政职能部门的多级联动、逐级推进的大格局，引导多元化解纷主体广泛参与，建立健全“资源共享、信息反馈、优势互补”三个互动机制，提高解决纠纷的能力。

信州区人大副主任、政法委副书记曹海滨告诉记者，现在我区各乡镇、街道在社会治安综合治理工作方面，有着较好的综治网络基础，加上司法协助制度的嵌入，各种调解资源得到进一步整合，运行效果十分明显，百姓从中得到了实惠。据统计，作为网络载体的各乡镇矛盾调处中心，上半年排除急、难、险矛盾纠纷87件，息访11件，调解成功率达67.4%，因纠纷引发的案件同比下降了23.4%。

规范运作方面，上饶中院提出要以科学发展观为指导，坚持群众路线，融合人民司法的优良传统和现代司法文明的精神，按照“架构合理、功能齐全、运行科学、规范建设、惠及百姓”的总体要求构建。一要严格选任，二要规范管理，三要加强联络，四要搞好培训，五要落实奖惩，六要力戒形式主义。司法协助网络是惠及人民群众的好事，好事必须办好、办实，不能图形式走过场。

上饶法院的实践证明，司法协助网络制度是人民法院与百姓互通的桥梁，是人民群众及时依法维权的平台，是人民法院贴近群众百姓的纽带，更是多元化解决纠纷这一人民司法优良传统的回归，它充分体现了从群众中来到群众中去、密切联系群众的民本思想。

群众路线是人民法院工作的生命线，是人民法院克难攻坚不断取得胜利的一大法宝，应该在新时期的法院工作中得到全面贯彻，是上饶法院司法协助网络建设带给我们的最重要的启示。

覆盖上饶城乡的司法协助网络建立时间虽然不长，但其作用已经日渐展现。我们期待着，在司法协助网络建设方面，上饶法院将有一个新的飞跃!

【注释】

[1]本文刊登于《人民法院报》2008年9月16日“司法调查”栏目。

[2]李飞、姚晨奕:《人民法院报》记者。＊＊吴爱民、方龙华:《人民法院报》通讯员。

[3]*李飞、姚晨奕:《人民法院报》记者。＊＊吴爱民、方龙华:《人民法院报》通讯员。