行政机关程序违法问题突出，影响深远

（二）行政机关程序违法情况严重

尽管被征地农民的诉求一般集中于经济利益，但在提出行政复议申请或提起行政诉讼时，被征地农民大都以行政机关程序违法为主要理由。2008—2010年全省土地征收类行政案件主要争议点的统计情况显示，涉及程序违法争议的案件数量排在第一位，达到274件，比位居第二位的安置补偿标准争议案件多出119件。而从2008—2010年浙江土地征收案件的处理情况看，被法院判决行政机关败诉的行政诉讼案件，以及被政府复议机构判定具体行政行为应被撤销或确认违法的行政复议案件，也大都基于行政机关程序违法而作出。上述两个方面，均昭示行政机关在遵守土地征收的法定程序方面，存在较大的不足。这种不足，主要表现在以下四个方面：

一是未批先用。这突出表现在一些基层政府未经合法审批，以“经济开发区“、“工业园区”等名义，与农村集体经济组织签订“土地征用协议”后，即强迫农民“停止耕作、交出土地”。2008—2010年，以“未批先用”为由提起行政诉讼的案件计50件，占全部土地征收行政案件的5.32%；以“未批先用”为由提出行政复议申请的案件计120件，占全部土地征收行政复议案件的10.83%。

二是报批前不履行告知和确认程序。这突出表现在不少地方在征地报批前不按照规定将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农民，而以向村民委员会送达告知书、听证通知书等进行替代；不召开村民代表大会，而以村干部意见替代村民代表大会表决。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：“对拟征土地的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户的确认。”但某些地方却不将被征土地的现状交农户确认，而以村民委员会盖章的形式进行替代。(www.xing528.com)

三是越权审批。这突出表现在一些基层政府为了规避法律设置的土地征收审批职权和条件，采取“化整为零”的方式征地。2008—2010年，以“越权审批”为主要理由提起行政诉讼的案件计30件，占全部土地征收行政案件的3.19%；以“越权审批”为主要理由提出行政复议申请的案件计209件，占全部土地征收行政复议案件的18.86%。

四是征地方案批准后，不依法履行公告程序。征收公告是土地征收的必经程序，包括征地批文公告和征地补偿安置方案公告（即“两公告”）。但不少基层政府并未根据2001年《征用土地公告办法》（国土资源部第10号令）关于“应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告”的规定，以向村民委员会送达、在报纸上和网站上公告替代“公告张贴到村、组”，或者不遵守《征用土地公告办法》关于公告内容的具体规定，剥夺被征地农民的知情权。例如，叶正惠等10人诉杭州市人民政府土地行政复议一案，即因为杭州市江干区人民政府将法定的“两公告一登记”缩减为“征用土地方案公告”，其中批准征地机关、征地批文、征地范围位置等法定公示事项也不完整、不明确而引发的。