如何实现善治”：传统社会中的治”与善治”对比

（二）“治”与“善治”

在传统社会里，“治”就是“统治”。“统治”是建立在外在强制力基础上的管理和控制方式。它完全依赖政府所掌握的国家机器和各类资源，通过发号施令、制定和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的威权控制。当社会的管理者和秩序的维护人运用强制性的手段迫使他人去遵守既定规范时即表现为“统治”。由此可见，“统治”以强制服从为主，通常具有不可协调性，权威必定来自统治者，主体是社会的公共行政机构。这样的“治”，即使无法获得多数人的认可，政府依然可发挥其管理和控制社会的作用。但是这种对社会的管理方式，易埋下统治者与被统治者之间的对立隐患，难以达至和谐社会的目标。统治者与被统治者之间的摩擦积累到一定程度即可能引发质变，引起社会的剧烈动荡，甚至是巨变。

“善治”与“统治”有云泥之别。它首先与“治理”紧密相连。“治理”的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用人民所委托的权力维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。就“治理”的主体而言，既可以是公共机构，也可以是私人机构，抑或两者的合作（如国家与社会的合作、政府与非政府机构的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作等）。就“治理”的形式而言，则是一个上下互动的管理过程，即通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理。显然，“治理”的权威有其合理界限，并非一定是政府机关；“治理”的方法多样，并非一定是行政强迫；“治理”的目标明确具体，即在确立市场原则、公共利益和社会认同的基础上，弥补和协调社会生活中的诸多不足。(www.xing528.com)

由此可见，“治理”概念的提出进步意义明显。虽然“治理”也需要权威和权力的支撑，其最终目的也是为了维持正常的社会秩序，但它与“统治”有三点本质区别：第一，两者的权威基础不同。“统治”的权威基础通常发端于政府机关的行政强制，而“治理”的权威基础则建立在公民自由意志基础上的政府理性，这是“治理”与“统治”最基本，甚至是本质性的区别。第二，两者的实施主体不同。“统治”的主体一定是社会的公共机构，而“治理”的主体既可以是政府机构，也可以是社会机构，还可以是两者的合作。第三，两者在管理过程中权力运行的向度不同。“统治”的权力运行方向总是单一的和自上而下的，而“治理”则是一个上下互动的管理过程，其权力向度可以是多元的、相互的。

不过，随着人类社会的进步与发展，“治理”概念也面临着诸多的局限和不足，存在诸如“治理失效”和“过度治理”等问题，迫切需要新的理论解释和突破。对此，理论界提出了“元治理”（meta governance）、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等理念予以应对，其中“善治”（good governance）理念产生了最为显著的影响。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程。“善治”理念除了包含“治理”理念中的合理内核以外，还注入了适应时代发展和形势变化所需要的新的管理理念，比如在权威来源上，明确“权为民所赋”；在管理目标上，明确“权为民所用”；在处理政府与民众关系上，明确“权为民所谋”等。“善治”以人民为中心，其本意是在最大限度地增进公共利益的目标下，让政府与人民建立起良好的互助合作关系。它强调公民自愿的合作和对权威的真诚认同，要求公民的积极参与。“善治”中的“善”，既是治理的目标，也是治理的效果，更是治理的方式，强调“情为民所系”。它建立于政府与人民对公共生活的合作管理理念之上，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，是两者的最佳结合状态。