深汕合作区的区域治理模式研究及其启示

摘要　伴随金融风暴引发了全球资本重组，资本的空间修复客观要求以新的跨界区域治理模式组织资本与劳动力关系，而中国传统跨界产业园区建设路径依赖于区域发展中“省—地方”分层设权治理模式。以珠三角地区的深汕特别合作区为例，通过深度访谈与文本分析法，发现深汕特别合作区形成的多主体共同参与、分工合作的协同共治型区域治理模式是在传统路径依赖基础上的一次制度创新。通过分析模式产生的产业经济背景、政策制度背景与现实发展概况，并解构深汕特别合作区行政组织架构、空间发展政策及利益分配机制，发现省政府的放松管制与资源注入，地方政府的优势互补、分工协同是协同共治型区域治理模式的本质特征，而这一区域治理模式的产生将会为中国区域产业政策与空间政策及政府职能转型提供新的经验与启示。

关键词　跨界产业园区；路径依赖；协同共治型区域治理；深汕特别合作区

全球化背景下，产业碎化为工序在全球范围内寻找更为经济的地方集聚。全球城市政府也为了争取投资和就业纷纷提供具有空间性的经济政策进行响应，这两方面动力显著重塑了世界经济地理格局。其中，“产业园区”是许多亚洲国家，尤其是中国，资本再地化常用的空间方式。而2008年金融风暴引发资本新一轮空间重组，促使中国产业园区发展模式产生对治理结构调整的新诉求。跨界产业园区通过整合碎化的地域管辖权，以产业梯度转移及区域协同来创造新的增长极［1］，成为区域一体化的重要空间策略［2］。因此，这一话题受到地理学、政治学、城乡规划学等多学科关注。(https://www.xing528.com)

研究发现，跨界产业园区受到“省—地方”分层设权的显著影响。中国区域发展遵循中央政府制定宏观政策、省级政府及区域组织协调规制地方利益、地方政府将宏观政策落实为具体项目行动这一模式。该模式在地域竞争的激励下促进经济发展［3，4］，形成了省政府为地方政府提供沟通交流平台，并进行政策、财政干预和发展引导，但不直接参与具体建设，地方政府以行政区经济为导向进行区域多元竞合的“省—地方”分层设权治理模式。但该治理模式中省政府并不直接参与具体经济发展事务，而是将权力下放到地方政府，使得其难以应对地方恶性竞争［5］。因此，跨境产业园建设中不可避免地暴露出行政分割和地方利益冲突等问题，其领域涉及财税、土地和基建等。由于跨界产业园区一般不具备独立的财权和监督权，因此，不可避免地出现以管委会为平台的各市分头管理的局面。同时，跨境产业园区往往涉及跨区域项目实施，不同行政区域的重视程度、管理权限等差异较大，跨界合作矛盾重重。此类问题在广佛同城化［6］、长株潭城市群［7］、昆曲玉楚城市群［8］的跨界合作区中都有不同程度的体现。

然而，既有治理结构带来的路径依赖正被地方性制度创新所打破，以创造出新的发展路径。这种路径创造以企业发展需求为基础，地方政府间在规划指导、土地供给和财政资金等方面进行合作，实行委托代管的治理模式。而省政府在一定程度上利用优惠政策降低跨界产业园区制度成本，消除或减少矛盾，促成区域协作［9，10］。但这种路径创造并不稳定，存在回归路径依赖的风险，地方政府间在利益分配形式方面存在多种潜在矛盾［11］。如何探寻一种新的区域治理模式，成为当前中国区域治理与产业规划中的重要理论问题。有学者系统归纳跨界新区的4种治理模式：多层级治理、分区域差别化治理、地方主导的块状治理及委托代管治理，并探讨了不同模式之间的优劣［12］。也有学者以治理网络开放性对江苏省的跨界产业园区进行实证分析，归纳出封闭型共建式、松散型共建式及企业化共建式的治理模式［13］。事实上，以权力配置（power configuration）为核心的治理模式的归纳固然重要，但难以还原区域发展的复杂博弈及多层级政府行为模式。尤其是随着区域治理主体的多元化、多主体关系的网络化、社会分工的垂直与扁平化，已有的省—地方分层设权治理的结构正在发生深刻改变，进而促进了新型跨界产业园区或新区的出现。本文以广东省深汕特别合作区（简称“合作区”）为典型案例，探讨“协同共治型跨界产业区”这一新型治理模式并系统归纳其特征，以期为未来跨界产业园区的空间策略与产业规划等提供政策借鉴。