深汕合作带动广东产业转移与发展

珠三角内产业与空间发展模式不尽相同，既存在深圳特区以国有企业主导的“内引外联”模式，也存在东莞以中小港资、台资与地方基层治理结合的以镇域、村域经济为动力的发展模式［16，17］。较长时间内，珠三角产业以中低端劳动密集型为主，城镇空间发展粗放扩张，治理上表现分权化下多中心碎化的特征［17-20］。此外，伴随经济全球化，广东省区域经济发展不平衡逐步加剧（图1），形成多层次的经济发展落差。

为解决分权模式下产业同质低效、区域经济不平衡加剧等问题，广东省尝试从区域层面展开协调应对。进而，省政府出台了一系列区域产业合作与跨界产业转移园区的空间规划与政策，如产业和劳动力转移、产业园区建设、珠三角产业一体化规划等，将跨行政边界的产业合作区作为未来广东省产业发展的新空间，以寻求产业发展的新动力。省政府、地方政府积极开展跨界产业园区建设，构建了一系列政策指引方针与框架。这些政策框架以省政府主导的空间调控为主要特征，在全省范围内为中心城市剩余资本提供了新的空间修复路径，为边缘城市提供产业梯度转移的空间载体，以应对全球化与产业结构升级的压力。但总体而言，空间政策只把产业合作限定在空间发展目标层，抑或是即使提出实施措施，但由于职权限于规划部门，未能动员多部门参与其中。因此，区域规划编制完成后的相当长时间内，都未能有效地以空间为手段在区域（省）层级实现对地方（市）直接有力的规制与协调。

图1　深圳与汕尾第二、三产业产值差与产值比变动

（图片来源：根据参考文献［19］［20］分析绘制）(www.xing528.com)

然而，区域层面“有策略，没抓手”的情况在2008年出现重大转变。国家发改委于年底发布《珠三角改革发展规划纲要》，不同于以往的空间规划，这是一项综合性区域规划。此后，广东省采取区别于之前间接推动地方协调的策略，开始加强发展动员，推动多主体合作共建。2008年后，广东省为有效地应对产业转型压力，实施了双转移及粤东西北振兴发展战略。一方面，引导区域欠发达地区劳动力向本地第二、三产业及发达珠三角地区转移；另一方面，通过产业合作、共建跨界产业园区等促进发达地区优势产业向落后地区转移。进而省政府与地方政府以更积极的姿态参与到跨界产业区建设中。而对口帮扶的“结对子”的空间整合模式，也为“合作区”的跨界整合提供了重要的制度基础与政策空间。

就“合作区”而言，最初，深圳立足“深莞惠”都市圈范围解决土地及产业发展空间不足的问题。东莞与惠州基于自身经济发展阶段与用地需求，对经济发展主导权较强，因此对深圳的梯度产业转移战略响应不积极。在广东省政府“粤东西北振兴发展”战略下，汕尾基于其边缘“塌陷经济”崛起的考虑，以“结对子”方式，与深圳建立产业合作意向。这一时期，广东省整体区域经济发展战略由省政府主推的产业转移园区发展模式开始向粤东西北振兴发展转变，并形成区域内建设示范典型的意向。