我国人口众多，耕地资源有限，随着社会发展，耕地非农化不可避免。自1997年以来，我国实行耕地占补平衡政策，基本实现“耕地总量动态平衡”，但现实中往往存在占多补少、占优补劣和异地占补的现象（孙蕊等，2014；程朋等，2019），并未形成“耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”的耕地保护新格局。为了确保粮食安全和耕地资源安全，不仅要坚守18亿亩耕地数量红线，还应提升耕地质量，耕地质量高低具体表现为产能的大小（张凤荣等，2006）。我国耕地生产能力开发率为仅为0.63，耕地粮食潜力有待进一步挖掘。我国耕地粮食总生产能力和潜力较大的省（区）是：黑龙江省、河南省、山东省、河北省、吉林省、安徽省、内蒙古自治区、江苏省、湖南省、四川省、辽宁省、湖北省、云南省和江西省，应作为未来耕地保护和农田建设的重点对象，可通过土地整治和栽培技术等手段，提高耕地质量，开发耕地生产潜力（图1-5，图1-6）。开发耕地生产潜力需因地制宜，实现粮食高产和生态保护的平衡。在云南地区，可以利用其独特的气候优势，发展高原特色农业，全面提高资源利用效率（高婵等，2020）。
图1-5 中国耕地粮食总生产能力、总产量与总产量差（高婵等，2020）
图1-6 各省级行政区耕地粮食总生产能力、总产量与总产量差（高婵等，2020）(www.xing528.com)
2010—2016年，全国优等耕地面积增加80.1万亩，占新增耕地总面积的15.15%，新增产能107.91万吨，占新增总产能的31.41%；高等耕地面积增加176.5万亩，占新增耕地总面积的33.38%，新增产能161.45万吨，占新增总产能的46.99%；高等耕地面积减少240.18万亩，占减少耕地总面积的17.17%，损失产能194.35万吨，占损失总产能的25.93%；中等耕地面积减少904.0万亩，占减少耕地总面积的64.63%，损失产能529.88万吨，占损失总产能的70.68%；低等耕地面积增加272.1万亩，占新增耕地总面积的51.47%，新增产能74.22万吨，占新增总产能的21.60%；低等耕地面积减少254.4万亩，占减少耕地总面积的18.19%，损失产能25.44万吨，占损失总产能的3.39%（赵玉领，2020）。2010—2016年，全国优等耕地面积呈现增加趋势，总面积增加了80.1万亩，新增产能107.91万吨；高等耕地面积呈现减少趋势，总面积减少63.68万亩，损失产能34.90万吨；中等耕地面积减少幅度最大，总面积减少了904.00万亩，损失产能529.88万吨；低等耕地面积总量略有增加，总面积增加了17.70万亩，新增产能48.78万吨；2010—2016年，全国耕地面积减少869.88万亩，损失产能，408.09万吨（图1-7）。
2014年和2016年农业部和国家统计局的最新统计数据显示，在我国96.78亿亩农业用地中耕地仅有20.24亿亩，且耕地质量的整体水平不高，优等质量的耕地仅占耕地总面积的27.3%，这表明我国耕地质量的保护与提升刻不容缓（王军等，2019）。虽然我国优高等耕地还不到全国耕地总面积的30%，但粮食生产能力占全国的46%，因此，必须严格控制这些光温水土等自然资源匹配相对较好的优高等耕地减少规模，切实像对待大熊猫一样对待优高等耕地。我国耕地数量年均净减少的规模明显降低，耕地快速减少的势头得到有效遏制，水田和水浇地面积呈现净增加，2013年以来趋势较为明显。今后需要提高光、温、水、土等资源匹配程度，促进中低等耕地向优高等耕地发展，提高粮食生产能力，同时加强新增耕地适宜性和可持续性评价。从光、温、水、土等资源匹配程度，综合生态评价体系，强化生态脆弱区新增耕地的适宜性评价，合理确定这些区域新增耕地的规模；从灌溉水源、排水条件、水资源平衡等方面，加强对新增加水田、水浇地的适宜性评价，严格把控旱地改为水田、水浇地的准入门槛；从可持续利用的角度，强化对新增耕地实际利用、投入产出等情况进行监测与评价，掌握新开垦耕地可持续利用的可行性、可操作性、科学性，避免新开垦耕地出现撂荒、无法耕种等现象（赵玉领，2020）。
图1-7 2010—2016年全国优中低耕地面积和产能占比变化（赵玉领，2020）
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