合理利用分税制改革，优化县乡财力分配

1994年,国家在税收征管体制上做出了重大改革,中央和地方实行分税制,将所有税种划分为中央固定税、地方固定税、中央与地方共享税,通过分税稳定中央和地方的财力关系。当年8月,景县分别设立了国家税务局和地方税务局。国税局征收的税种有增值税、消费税、利息所得税、金融保险营业税、外资企业所得税等。地税局征收的有营业税、企业所得税、个人所得税、车船使用税、耕地占用税、契税等13个税种。以后根据形势变化在征收范围上又作了调整。在分税比例上,除中央和省一级(地方)确定了比例之外,省、地两级对县也有相应的分配比例。比如增值税,中央和省一级是75∶25分成,省又在25分成中拿走10,地区在25中拿走5,最后县一级只得增值税的10%,所以这是一次重大的利益关系调整,中央和省、地拿走了大头,利益分配发生了很大变化。如何保证县乡的正常开支和运转,上级以基期年为基数,保其原有既得利益,通过转移支付来解决。县一级要想保证财力不受影响,只有通过确保收入不断增长,分成数额相对增多,地方财力才会增大,特别是纯属于地方性的税种征收后全部留给地方,这样从两个方面调动抓收入的积极性,一方面加大国税征收力度,多分成、多留成;另一方面加大地方税种的征收,增加地方财力。

我县第一轮县对乡镇财政管理运行截止期限是1994年。这时,面对国家及上级税制变革给县级利益带来的变化,县委政府深入研究税收政策,本着既与新税制接轨,又与上一轮体制相连的精神,确定了新一轮(1995年—1997年)县对乡镇财政管理体制。即:以1994年实际完成为基数,“两税”增收保中央(75%),其他增收全返乡镇(25%),短收自负扣返还。也就是说,财政收入和支出以1994年为基数年,增值税和消费税的增收部分保住上缴中央的75%后,其他税收的增收和“两税”返还的25%全部返给乡镇,完不成收入任务其短收部分由乡镇自己负担,县财政相应扣减对乡镇的返还。这一轮的总体要求:一是税收总收入不能低于上年,二是“两税”收入不能低于上年,因为上级算账以1994年完成为基数,低于收入基数上级要相应扣减县里的财力,只有比上年增收,县里才能实现财力有增不减,而且增收部分县里不留,全部返给相应乡镇,最大限度让利于基层。

开始,部分乡镇对分税后的运行机制认识不到位,影响了税费征收和乡镇财力的增长。比如,分税后,地方部分零散税种,如市场税等仍由国税系统代征,1995年,全县国税征收任务2870万元,其中代征地方任务255万元。到7月底,代征部分仅完成50万元,占年任务的19%。出现这种情况,原因有两个,一是征管部门认为,完成全年任务还得靠主要税种,忽视了代征任务;二是乡镇认为这是税务部门的事,重视、协调不够。8月30日,县政府召开会议,强调代征部分全部留给乡镇,是乡镇的实际可用财力,县及以上部门不会拿走一分钱;到年底算账,代征部分在国税任务中占的比例越高,乡镇的财力越大。要过好自己的日子,就得即当家又理财。县政府要求各乡镇和税务部门,稳固基础财源、优化主体财源、壮大骨干财源、拓宽补充财源、挖掘潜在财源、发展新兴财源,按计划完成税收征管任务。(www.xing528.com)

新的财政管理体制,使县乡财政运行中的理财方式发生了明显变化。一是国地两税征收责任和范围明确划细,征管手段和能力进一步加强,较好地堵塞了税收跑冒滴漏问题。二是县乡两级培植财源、增收挖潜的积极性充分发挥,财政收入大幅度提升。1997年全县财政收入达到8120万元,比1994年的3831万元,纯增4271万元,三年翻了一番多,年均递增28.5%。三是各乡镇财政运转平稳,收支平衡,一些经济相对较好的乡镇财力充裕,发展劲头十足,全县财政状况得到根本性好转。实践证明,新税制下县对乡镇的管理体制是积极可行的,产生的效果是显而易见的。从1998-2000年、2001-2003年、2004-2005年三轮财政体制基本延续了这一轮的做法,只是在文字表述上不同,收入和支出基数上,到期根据执行状况进行微调,保持了政策的连续性。1998-2000年体制概述为:核定基数、界定权属、税种结算、比例分成、分灶吃饭、各自平衡。2001-2003年概述为:分灶吃饭、各自结算、两级政府、互不侵占、激励竞争、共同发展。2004-2005年概述为:重定基数、再定权属、激励发展、超奖短罚、两级政府、自求平衡。

从1995年至2005年的十年间,我县财政管理体制的变革给经济社会带来重大变化:一是国家分税制政策,从体制上保证了税收增长和“两税”收入,财力不断增强,短收扣返还政策,促使县乡两级规范征收,增收挖潜,确保了既得利益。二是划清了县乡收支责任,强化了乡镇增收节支、滚动发展、自求平衡的责任意识。这几轮体制连接紧密,财权与事权、税种结算、权属界定、增收激励等政策规定都详实明细,体现了县乡政府“互不侵占、分灶吃饭”的原则,使各乡镇在同样的竞争压力下,在同一个节点起跑线上,开始了长期接力赛。三是激发了乡镇谋长远、培财源、上项目、求发展的能动性,促使乡镇克服短期作为,不搞竭泽而渔,注重培植财源,积蓄力量,保持源源不断的旺盛财力。四是成为景县经济社会发展较快的时期,综合经济实力迈入全市前列。到2005年,全县生产总值达到55.8亿元,比1995年增长5.8倍,固定资产投资43亿元,比1995年增长20.5倍。全部财政收入24502万元,比1995年增长5.09倍。在这巨大的变化中,财政管理体制的有效运行发挥了重要作用。