镇安县位于陕西省东南部、秦岭东段南麓,总面积3487平方千米。境内峰峦交错,沟壑纵横,地形复杂,老百姓喻称“看天一条线,看地空中悬;对面能说话,相见得半天”。镇安县耕地资源稀缺,地块大多挂坡且十分贫瘠,是一个“九山半水半分田”的石山区县。全县现辖15个镇(街),154个村(社区)、1011个村民小组。2018年,全县总人口30.26万人,其中农村人口24.49万人。面对瘠薄稀缺的立命土地,身处恶劣窘迫的生存条件,镇安人民从未退缩、从未自弃,祖祖辈辈与自然、命运和贫困抗争。战争年代,英雄的镇安儿女跟随先辈闹革命,谱写了一曲气壮山河的红色史诗,留下了一笔与贫困抗争、为人民造福的宝贵精神财富。新中国成立以后,特别是改革开放、大规模实施扶贫开发以来,镇安人民数十年如一日,发扬自力更生、艰苦奋斗、久久为功、滴水穿石的奋斗精神,与恶劣的环境条件做不懈斗争,有效改变了农村生产生活条件,基本解决了农村贫困人口温饱问题。
尽管如此,镇安县作为1986年确定的国家级重点贫困县,由于地理条件差、经济底子薄、基础设施落后等原因,直到2014年,依然是国家扶贫重点县、秦巴山集中连片特困地区片区县和陕西省深度贫困县之一。全县共有建档立卡贫困户25765户,贫困人口79148人,贫困发生率高达32.4%;贫困村110个,占行政村总数(不含7个社区)的74.8%。脱贫攻坚任务十分艰巨。
全国扶贫信息系统按是否属于低保户、特困供养户,将建档立卡贫困户分为“一般贫困户(非低保贫困户)、低保贫困户、特困供养户(五保户)”。按照这一分类口径,镇安县建档立卡贫困户的构成是:一般贫困户16194户,占62.9%;低保贫困户5878户,占22.8%;特困供养户3693户,占14.3%(见表1-4)。
表1-4 镇安县建档立卡信息系统口径贫困户分类构成
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续表
全国建档立卡信息系统的“户分三类”口径,有两个优点:①对贫困户按是否属于低保户、特困供养户进行分类,界限比较清晰,分类结构或构成比较简单。②隐含的政策指向比较明确:对于一般贫困户采取开发式扶贫政策;对于低保贫困户采取开发式扶贫与社会救助保障相结合的“双管齐下”政策;对于特困供养户采取社会救助保障政策。
但建档立卡“户分三类”口径也存在一些不足:①贫困户划分过于笼统;②不能直观反映贫困户的贫困程度和脱贫难易程度;③对细化到户到人精准施策、精准帮扶措施,不能提供更多的信息指引。正是因为建档立卡“户分三类”存在上述不足,镇安县经过调查研究和试点后,在贫困户精准识别、建档立卡基础上,于2018年上半年提出了按贫困家庭劳动能力强弱(含脱贫难易程度),对未脱贫的建档立卡户进行“户分三类六档”的工作创新思路。
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