重庆市城市综合承载能力的严峻考验及城市管理工作的指导意见

（一）研究背景

随着我国经济和社会不断发展，城镇化进程加快，城市规模不断扩大，城市人口不断集聚，导致城市管理问题日益凸显，这给市政管理工作带来了巨大的挑战。在我国城镇化快速推进过程中，市政管理明显存在管理体制机制不完善、职责边界不清、管理方式简单、法律法规不健全、执法依据不健全、服务意识不强、执法行为粗放、市政建设与维护不到位、公共服务供给能力不足等诸多问题，这与城市发展和居民的期望存在较大的差距。特别是随着人们生活水平不断提升，人们对于加强和提升市政管理水平的需求日益突出。

重庆市作为年轻的直辖市，是一个城镇化进程高速推进的城市，在市政管理方面取得了巨大的成就，同时，也面临着新的发展问题。“十二五”期间，重庆市大力推进市政基础设施建设，积极探索市政管理长效机制，努力构建数字化城管体系，全力推动精细化城市管理，初步形成了政府主导、市民参与、社会协同、公众评价的市政管理机制，为宜居城市、魅力之都的城市品牌打下了坚实基础。按照十八届五中全会和中共重庆市委四届七次全会的精神，重庆市2020年户籍城镇人口将达到50%。届时，重庆市的城市综合承载能力必然将接受严峻的考验，市民对市政管理和服务领域的智慧化、便民化和惠民化的需求更加迫切。

党中央和国家领导人充分重视加强市政管理工作，并把该问题提升到国家的战略高度。党的十八大报告中明确提出了通过加强法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，改进政府提供公共服务的方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社会服务功能，这对今后城市管理发展提出了基本的要求；党的十八届三中全会首次将城市管理问题写入中央重大文件，提出了深化行政执法体制改革，理顺城管执法体制，提高执法和服务水平等要求，为城市管理事业的发展做了具体的指导；习总书记考察重庆市期间，站在全局和战略高度为重庆发展把脉定向，明确提出了“一个目标”“两点定位”“四个扎实”的要求，为重庆市市政管理发展指明了方向。

除此之外，党中央国务院和重庆市委、市政府敏锐和准确把握未来市政管理事业发展方向，相继出台了市政管理相关性文件。中共中央和国务院出台了《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，对未来一个时期的市政管理工作做出了总体性部署；重庆市委、市政府出台的《重庆市市政行业“十三五”发展规划纲要（2016—2020）》以及其他相关文件，明确指出了今后五年重庆市市政管理工作的主要目标和市政管理工作的重点。

为了全面贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和视察重庆重要讲话精神，以及贯彻实施重庆市委、市政府关于市政管理工作的指示精神，进一步创新重庆市市政管理服务，全面提升重庆市城市环境质量和城市管理水平，推进市政各项工作取得新发展和新突破，不断满足重庆市城乡居民对高质量市政管理和市政服务的需求。本课题理论联系实际，深入探寻重庆市市政管理工作存在的主要问题，努力探索解决市政管理问题、促进市政管理全方位发展的路径和对策。

（二）研究的意义

1.研究的现实意义

开展重庆市城乡统筹中市政管理的研究，不仅是国家推进新型城镇化建设的客观需要，而且也符合当下国家关于深入推进城市执法体制，改进城市管理工作的要求。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出，我国的城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。为此，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）明确提出：要大力加快城市综合交通网络建设，实施城市地下管网改造工程，推进海绵城市建设，加快建设绿色城市和智慧城市，提升城市公共服务水平，全面提升城市功能；推动基础设施和公共服务向农村延伸，提升农村市政管理能力和水平。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》对未来一个时期的市政管理工作做出了总体部署，要求到2017年实现市、县政府市政管理领域的机构综合设置，到2020年初步形成现代城市管理体系，大幅提升市政管理效能和提高人民群众满意度。

开展重庆市城乡统筹中市政管理的研究，有利于解决当下重庆市市政管理中存在的短板，为制定科学合理的市政管理政策提供一定的借鉴，进而促进重庆市市政管理事业的全面发展。一方面，《全国城镇体系规划》和2016年获得国务院批复的《成渝城市群发展规划》中明确提出，将重庆市定位为国家中心城市；另一方面，重庆作为我国最年轻的直辖市，市政管理发展时间相对较短，市政基础设施建设的历史欠账较多，相对于快速推进的城镇化而言，重庆市市政管理领域的发展仍然显得相对滞后。鉴于重庆市市政管理与城市发展定位不匹配，为此重庆市出台了《重庆市市政行业“十三五”发展规划纲要（2016—2020）》及重庆市委、市政府相关文件，明确提出了创新市政管理服务，全面提升城市环境质量和城市管理水平，将市政管理各项工作推向新的台阶。

2.研究的理论意义

本课题从多个视角完善了市政管理的相关理论研究，为重庆市乃至我国新时期的市政管理改革和发展提供了理论借鉴。本课题以创新的视角，对国内外市政管理相关理论与经验进行深入梳理和深刻总结，围绕市政管理公共性和公益性的本质属性，系统疏理市政产品和服务的供给、管理体制、运营机制、发展模式等理论成果。在此基础上，本课题组进一步提出六个方面的新认识：市政管理的核心价值取向是公共服务，需要以人为本，满足市民需求；市政管理是复杂的社会系统工程，需要做好适度超前规划和顶层设计；市政管理涉及多方利益，需要以政府为主导、多主体合作协同治理；市政管理追求公益性和效率均衡，需要将效率与效能有机统一；市政管理的出发点和落脚点是公共服务，需要以创新驱动，提升服务质量；市政管理涉及规划、建设、管理、执法、服务等多个方面，需要综合运用多种手段和方法。同时，本课题还探索了农村市政管理相关问题，为重庆市及我国新时期的市政管理改革和发展提供理论支持。

开展本课题研究，有利于实现市政管理理论的细节化和操作化研究，为有效提高市政管理水平提供理论支撑。目前，理论界关于市政管理的立法、投入、体制、机制、主体、环境和市民参与等方面等存在的问题，以及改革、改善的方向基本上达成了一致。但是，理论研究如果不能与实际状况实现有效结合，往往会导致理论不能发挥出真正的指导意义。例如，市政管理改革的方向正确，但是不一定带来实际的效果。这是因为，市政管理改革的任何一个大方向下往往具有诸多具体方案，以及具体的操作细节、标准的选择与细化。比如，市场化是市政公共服务的一个重要改革方向，但是，在某一个具体的市政服务领域，到底应采取什么具体方式与方案进行？什么时间进行？需要什么具体监管措施来保障？这些具体问题都需要考虑到。因此，只有把改革方案的细节设计到位才能保证市场化预期带来的竞争性、效率性与公平性。有鉴于此，本课题根据现有市政管理理论成果，结合重庆市当前城市的建设目标，对《重庆市市政行业“十三五”发展规划纲要（2016—2020）》及重庆市委、市政府相关文件精神进行具体的细化，在一定程度上丰富和发展了市政管理理论。

（三）研究的主要内容和方法

1.研究的主要内容

①国内外市政管理相关理论与实践。从理论和实际两个方面出发，系统梳理国内外市政管理相关理论，深入总结国内外城市市政管理，以及农村市政管理相关经验。在此基础上，提出对市政管理的新认识。(https://www.xing528.com)

②分析我国市政管理面临的挑战与发展趋势。从现实的角度，分析我国市政管理当前面临的挑战，在此基础上，就今后市政管理的发展趋势进行了判断。

③分析重庆市市政管理存在的问题。从市政服务水平、体制机制、投入水平、管理方式、执法队伍建设、社会舆论环境以及市民素养等方面探讨了重庆市当前市政管理存在的问题。

④改善重庆市市政管理的总体思路与实现路径。根据市政管理面临的挑战与发展趋势，结合重庆市城乡市政管理存在的突出问题，基于本课题对市政管理的新认识，确立了重庆市市政管理指导思想、基本原则、总体目标、主要任务以及实现路径的框架体系。

⑤探讨提升重庆市市政管理的保障举措。从法制保障、体制保障、投入保障、管理保障和社会保障等五个方面，探讨了提升重庆市市政管理水平的相关保障举措。

2.研究的方法

本课题运用理论与实际相结合的方法，在研究国内外市政管理理论成果的基础上形成新的认识，结合重庆市城乡市政管理存在的突出问题，提出改革和改善重庆市城乡市政管理工作的对策和建议。具体研究方法包括：

①文献研究法。系统梳理国内外市政管理相关理论，提出了本课题对市政管理的新认识，形成本课题的研究框架。

②案例分析法。深入分析国内外城市市政管理相关案例，在总结新加坡、美国等国家或地区以及我国北京、上海、广州等省、区、市的市政管理先进经验的基础上，形成本课题关于重庆市统筹城乡中市政管理的改革和完善的大体思路。

③问卷调查法。基于市政管理相关理论，编制三类调查问卷，分别进行了重庆市市民市政管理问题调查、重庆市市政工作人员市政管理问题调查和重庆市农村村民市政管理问题调查，找准了重庆市城乡市政管理存在的突出问题，为重庆市城乡市政管理的改革和完善提供了确切的现实依据。

④定性分析法。根据本课题对市政管理的新认识，借鉴国内外城市和农村市政管理相关经验，结合三类问卷调查的结果，定性地提出了重庆市市政管理的指导思想、基本原则、总体目标与实现路径，以及完善重庆市城市和农村市政管理体系的主要任务和具体措施。

（四）研究的技术路线

本课题的研究遵循以下技术路线，如图3-1所示：

图3-1 本课题研究的技术路线

[1]课题指导：童小平、于学信；课题组组长：徐刚；课题组副组长：严晓光、李勇；主研人员：代应、宋寒、黄磊、陈卓、姜宝昌、吴朝彦、刘大志、李爱国、马大来、李敬；联络员：代应、陈乾。