破除体制机制障碍，扩大服务消费，释放内需潜力调研报告

苑衍刚　王敏瑶　王汉章　孙慧峰　方广宇　郑真江　邓林

调研发现，教育、医疗、养老、文化、体育等服务消费潜力巨大、供给严重不足，民间投资面临不少“玻璃门”“弹簧门”障碍，亟待加以破除。

一是用地用房难。根据原国土资源部相关政策规定，民间资本投资非营利性教育、医疗卫生、社会福利等设施用地，符合《划拨用地目录》的，可以采取划拨方式供地。但实践中，这些领域专项规划少，与城乡规划、土地利用规划等衔接不够，缺乏用地供给的硬性规划，通过划拨等形式获得建设用地很难，协议出让、租赁也比较少。营利性养老机构比商业开发项目的回报低、产生的税收少，地方政府供地积极性普遍较低。国家允许利用闲置厂房、仓库、老旧商业设施等兴办社会服务机构，但缺乏具体操作办法，用地性质转换成本高、手续十分复杂。另外，对于新建小区配建养老、健身、幼儿园等，缺乏刚性约束，部分开发商并没有按照要求留足设施用地。

二是政策落实难。近年来，为了吸引社会资本进入社会事业领域，各地各部门从市场准入、产业规划、要素保障、财政税收等方面出台了不少“含金量”高的优惠政策，但存在落实不到位问题。部门间对政策理解和把握不平衡，特别是涉及下放自主权、灵活处置资金等方面的政策；有些政策“时冷时热”，导致民间资本难以形成稳定预期；有些政策“看得见摸不着”，申报手续十分繁琐。比如国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确，“养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行”，但各地普遍落实不到位，许多民办营利性养老机构仍按商业类用水用电等价格缴费。某地方电力局规定，只有老年人所住房间的电费可按居民生活类价格执行，养老院走廊和院子里的用电不能享受优惠，后经有关部门督查才退回了多收的电费。

民办机构反映最多的是不公平待遇问题，特别是非营利性机构与公立机构相比，政策优惠差距大。比如，民办学校教师和民办医院医生在职称评审、课题申报、养老保险、子女就学和落户等方面，与公办学校教师和公立医院医生存在较大差距。又如，民办医疗机构难以纳入医保定点，一些地方以定点医疗机构总数接近饱和为由，把民办机构排除在外；一些地方对三级民营医院的报销政策比照二级公立医院执行，总额和标准都比较低。还如，一些地方对公立医院、养老院等按床位给予补助，民办机构要么补助标准低得多、要么完全没有补助。有的省对公立养老院按8万元／床进行补助，而民办的只有1.1万元／床。

三是准入审批难。同经济领域“放管服”改革相比，社会领域“放管服”改革的进展还不够大，前置性条件过于繁琐，甚至提出了一些不必要的要求，让民间资本苦不堪言。比如，一些地方对民办医疗机构的审批设置了“匪夷所思”的条件，要求美容机构必须设立美容牙科、医院门诊楼必须建X光室，民办医疗机构购买医疗检查设备必须经过审批。又如，养老机构办理消防审验难。有机构反映，根据消防规定，建筑面积50平方米以上的房间要开两个疏散门，而养老院一般公摊面积大、得房率低，建筑面积50平方米的房间使用面积只有约24平方米，住一两个老人，完全没有必要开两个疏散门。很多养老机构经过整改后符合消防技术要求，但由于历史遗留等原因，房屋产权证明、建设工程规划许可等前置手续不全，导致无法通过消防验收。据统计，目前全国有1.4万家养老机构未取得设立许可，有的省超过80%的养老机构属于“非法”状态，主要是卡在消防环节通不过验收。(www.xing528.com)

四是融资贷款难。教育、医疗、养老等领域民办机构大多注册为民办非企业单位（以下简称“民非”），不具备资产处分权，根据《物权法》规定，其土地、房屋等不得抵押；有的营利性企业虽然具有资产处分权，但有关单位却以社会事业是公益性事业为由，不予办理抵押登记，民办机构普遍难以获得银行贷款。2015年，国家开发银行和民政部曾联合下发文件，要求开发性金融支持社会养老服务体系建设。但在实际操作中，银行要求地方政府为贷款提供不同形式的担保，导致民办机构很难获得支持。很多民办机构不得不转而求助于民间借贷，利率高达10%—30%。

五是身份选择难。调研中发现，民办机构在申请注册为“民非”还是民企时，往往心态纠结。既希望作为“民非”获得土地划拨、税收减免、财政补贴等方面的优惠政策，又因为“民非”不能分红而心存顾虑。这方面，法律法规前后要求也不一致。如2003年《民办教育促进法》明确，民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报；但2016年修改后又明确，“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”。目前，一些“民非”希望转为企业，这就涉及资产性质认定和清算问题。早年出台的法律法规并没有对“民非”注销时的资产处置方式作出强制性要求，但2017年施行的《民法总则》规定，“为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产”，要求将剩余财产用于公益目的或转给宗旨相同或者相近的法人，而对历史遗留问题没有规定。这就导致很多“民非”不敢转制为营利性企业，怎么“赎身”也不清楚。

六是税收减负难。根据财政部和税务总局的有关通知，“民非”免除企业所得税的收入范围仅限于捐赠收入、政府补助收入、会员会费收入、不征税收入和免税收入产生的银行孳息。对于教育、养老等领域的“民非”而言，床位费、看护费、保育费、学费等主要收入并不免税，而对公立机构都免税。目前非营利性医疗机构的医疗收入已免税，但营利性医疗机构要缴纳25%的所得税，而从国际经验看，一般都对医疗机构实行较低的税率。有机构反映，政策明确从事学历教育的学校收取的学生伙食费免征增值税，但有的地方对幼儿园伙食费征收增值税。另外，“民非”的登记管理单位是民政部门，免税资格认定又在财政和税务部门，相关政策不衔接。比如“组织注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的”是获得免税资格的重要条件，如违反则需追缴应纳所得税，但在民政部门的注册登记时却没有此类要求。

七是人才建设难。社会事业各领域各行业普遍存在人才储备不足的问题，与公立机构相比，民办机构更是捉襟见肘。一些教育培训机构教师素质参差不齐，大部分都没有教师资格证。学前教育专任教师缺口63.5万人。按照国家规定的老年人口与养老护理员比例要求，我国养老护理员缺口达200多万，目前从事专职护理的多为50岁以上的下岗工人。大多数民办医院往往只能招聘已经退休的老医生或是刚毕业的年轻医生，医务人员年龄断层严重。医师多点执业等政策“叫好不叫座”，由于“五险一金”缴费、医疗管理责任等难以在不同工作单位之间清晰界定，公立医院普遍没有动力允许工作人员在民办机构兼职，医生仍主要选择“走穴”等非正规渠道在民办医院执业。

八是有效监管难。当前民办教育、医疗、养老机构在提供服务中也存在这样那样的问题，这既是民办机构自身发展的问题，也是主管部门重审批轻监管弱服务的反映。随着社会领域新技术新业态新模式的涌现，监管薄弱的“短板”进一步暴露。比如，医养结合项目到底是按医疗机构监管还是养老机构监管，对社区养老、“互联网+养老服务”如何有效监管，体育培训、舞蹈培训、计算机培训是否属于教育类非学历教育培训等等，都存在不同认识。又如，养老等行业用工多为非全日制用工，现行劳动法律法规对其调整较少。“互联网+”催生了雇佣关系灵活化、工作内容碎片化、工作方式弹性化等新就业形态，如何保障劳动者权益，也是亟待解决的问题。