农村土地管理制度改革要求的全面理解

十七届三中全会对农村土地管理制度的改革，提出了一系列非常重要的原则性要求。最重要的是坚持和完善农村基本经营制度。

关于农村基本经营制度，《决定》讲得非常清楚，就是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这个基本经营制度既适应社会主义市场经济体制的要求，也符合农业生产自身的特点，是我们党在农村各项政策的基石，必须毫不动摇地长期坚持。

《决定》提出，现有的农村土地承包关系要保持稳定并长久不变，是这次文件的一大亮点和创新。自农村实行改革之后，1984年中共中央1号文件提出了土地承包期延长到15年。1993年中共中央1号文件又提出15年土地承包经营期到期后再延长30年。现在根据农民的期盼，把土地承包关系确定为“长久不变”，意义非常重大。农民吃了长效“定心丸”，将会更珍惜土地、投资土地，以及在从事别的行业时放心自主地流转土地。

对农民来说，土地承包经营权的流转，法律规定得很清楚，1984年中央1号文件，同一段里上一层讲延长土地承包期，下一层就讲鼓励耕地向种田能手集中；1993年11号文件，上一层讲土地承包15年到期后再延长30年，下一层就讲允许农民依法自愿有偿流转土地承包经营权。2002年全国人大常委会通过《农村土地承包法》，里面有整整一节12个条款是讲农村的土地承包经营权，怎样依法自愿有偿地进行流转。因此，对于农民依法自愿有偿流转土地承包经营权，在现行的法律法规政策上从来就没有障碍。但就像《决定》明确的那样，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农村土地承包权益。(www.xing528.com)

从完善农村土地承包经营制度这个角度来讲，应该认认真真地考虑，怎么让农民的土地承包经营权做到长久不变。《决定》明确提出，要搞好农村土地确权、登记、颁证工作。没有这项制度，一代人、两代人还可以，再往后就没有人搞得清楚了。长久不变是指农户的承包经营权，允许因各种情况变动由承包农户自主对经营权进行流转，要加强这方面的工作。党的十七大提出，要发育农民土地承包经营权流转市场；十七届三中全会进一步要求加强土地承包经营权流转的管理和服务。职能部门原来主要是管理土地承包经营权的合同登记，现在还要给农民提供土地流转的平台，提供信息和服务。从经济学角度来讲，只有产权清晰稳定，流转市场才能健康地发育。30年来为什么流转市场发育不起来？很重要的一点就是农民的土地承包经营权不够稳定。因此，做好农民承包土地的确权、登记、颁证工作，是确保农民土地承包关系长久不变的基础性工作，也是建立健全土地承包经营权流转市场的前提。

党的十七届三中全会的《决定》提出了要实行“两个最严格的制度”：一是最严格的耕地保护制度，要坚守18亿亩的耕地红线。二是最严格的节约用地制度，要从严控制城乡建设用地的总规模。这两个制度配套之后，对土地的管理将更加严格。只有一个18亿亩耕地红线要求的最严格的耕地保护制度，是不够的。实行最严格的节约用地制度，目的是要从严控制城乡建设用地的总规模，就是既不能通过乱占耕地搞建设，也不能通过其他手段来擅自扩大建设用地。现在有些地方进行试验，搞宅基地换房、村庄拆并，还有通过城乡建设用地增减挂钩，让农民集中居住之后节约土地，经过国务院有关部门的批准，都可以试。但问题是必须服从这两个最严格制度的约束。也就是说，不能因此而擅自增加计划外建设用地。整理村庄，改善农民住房条件，只要符合农民意愿，又有经济承受能力，都可以进行。但目的应该是为农民服务、支持“三农”工作，而不是因此而得到额外的建设用地。如果目的就是想超越国家的宏观控制，擅自增加建设用地，就既不符合十七届三中全会的要求，也不符合现行的有关法律法规和政策。