编制片区总体规划需要关注的主要问题及实施路径

片区总体规划需要认清其在国家扶贫战略规划和政策体系中的位置，树立“大扶贫”的理念，坚持“雪中送炭、突出重点”，加大政策支持力度，设计有效的片区扶贫协调机制，解放思想、大胆探索，建立片区扶贫攻坚目标责任制等。这些问题都关系到片区总体规划的定位、理念、工作对象等，在编制过程中需要特别关注。

一、立足于国家整体战略

片区总体规划与各省区市自己制定的扶贫规划的不同点主要在于规划的目标定位等内容，不仅是从本省区市考虑，而且是从片区的整体性要求进行布局。显然，这就需要站在国家发展的全局编制片区总体规划，即片区总体规划需要上升为国家战略规划。片区总体规划只有立足国家整体战略进行编制及审批，才可能在实施时得到国家政策的全面性支持，并确保规划的权威性。

二、牢固树立“大扶贫”的理念

中国特色扶贫开发道路的一个突出特征是在政府主导下，以各级财政投入为主渠道的开发式扶贫，正是在这样的背景下，扶贫开发也从单纯依靠财政专项扶贫推动的传统模式逐渐发展形成了一个专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为支撑、共同推进的“大扶贫”格局。近年来的实践证明，以专项扶贫政策为导向，实行专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合的扶贫开发模式是正确的，也是今后一个较长时期扶贫开发基本的政策取向和工作格局。进一步巩固和发展“大扶贫”的工作格局，不断完善和创新“大扶贫”工作机制，协调各个方面、聚合多种政策、整合多方力量，使各行业、各部门的资源向贫困地区和贫困人口倾斜。同时，广泛动员社会力量参与，引导更多的社会资源投向连片特困地区，共同做好扶贫开发工作。专项扶贫要重点支持贫困地区产业发展和提高贫困人口素质，防止把“特惠政策”变成“普惠政策”。片区扶贫规划的核心和关键，是要通过科学的设计、布局，实现行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫的有机衔接，形成大扶贫推进的依据和基础。

三、始终坚持“雪中送炭、突出重点”

在任何时候，都要特别关注对片区内最困难地区和最困难群体的扶持。紧紧围绕新纲要提出的“两不愁、三保障”的目标任务，集中力量、集中精力、集中资源，把片区内贫困人口发展最突出的矛盾、最主要的制约因素、最迫切需要解决的问题作为扶贫攻坚的重点，确保贫困地区人民与全国人民同步实现小康。

四、加大政策支持力度

从国家的扶持力度来看，我国尽管一直在政策上和宣传上对集中连片贫困地区高度重视，但是就具体的措施和实际行动来看，扶持的力度远远不够。我国的财税体制在很大程度上制约了落后地区的发展。在分税制之前，各地是“分灶吃饭”的财政，再加上国家顺市场的鼓励政策，优势地区得到迅猛发展，贫困地区面临自身发展能力弱、国家扶持政策少、财政转移少等多重压力，不仅在经济领域，而且在应该实现相对公平的社会领域与发达地区迅速拉开了巨大差距。在实行分税制之后，发达地区凭借其良好的产业基础，仍然有着丰厚的地方税收留成，贫困地区尽管得到了一定的国家转移支付，但是由于转移支付比例少，仅仅能够维持基层政权运转。目前，贫困地区基层政府工作人员的工资与发达地区同等级别的基层政府工作人员的工资相差几倍，由此可见地方财力的巨大差距。今后，应根据片区内的实际情况、特点和发展需求，打破常规，在财政、税收、金融、投资、产业、土地等方面研究制定有针对性的扶持政策。今后中央新增财政专项扶贫资金重点用于连片特困地区，各省市也要加大投入力度。(www.xing528.com)

五、设计有效的片区扶贫协调机制

从片区划分情况看，绝大部分片区都是跨省的，协调任务繁重而艰巨。因此，片区扶贫攻坚必须要加强中央统筹，按照“有人来牵头，有人来谋划，有人来落实”的要求，在中央层面建立权威高效的协调机制，为片区扶贫攻坚提供强有力的组织保障。连片特困地区扶贫攻坚的组织实施主要在现有行政体制下进行。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》明确，各省（自治区、直辖市）对所属连片特困地区负总责。在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。需要跨省协调的重大事项，可以从以下4个层面加强协调：一是国务院扶贫开发领导小组作为扶贫攻坚协调小组，负责总协调；二是根据国务院批复要求，国务院扶贫办、国家发展改革委将加强对《规划》实施的指导、协调和督促检查工作；三是国务院决定由1个中央单位联系1个片区，负责与有关省（区、市）和中央部委的联系沟通，协调解决该片区发展面临的重大问题，督促指导片区区域发展与扶贫攻坚规划的实施。国家民委作为武陵山片区联系单位，针对武陵山片区的发展问题组织开展了大量调研，与国务院扶贫办、国家发展改革委共同筹备召开了武陵山片区试点启动会，发挥了联系单位的重要作用，效果很好，其他片区的联系机制将全面建立；四是各省区市一方面要积极支持中央联系单位的工作，另一方面也要积极抓紧研究在中央指导下，建立跨省协调机制和省内的片区联系机制。

六、解放思想、大胆探索

片区扶贫攻坚是新阶段扶贫开发战略的重大调整，要把解放思想、转变观念，大胆探索、锐意创新作为推动区域发展与扶贫攻坚的强大动力，要以开放的思维、改革的精神，敢于突破、敢于创新，深化重点领域和关键环节的改革，允许在相关领域先行先试。各省要结合本地实际，在建立扶贫攻坚与跨省合作协同机制、扶贫攻坚与生态建设共赢机制、“大扶贫”合力攻坚机制、扶贫投入增长机制和扶贫攻坚瞄准机制等方面进行大胆探索。促进片区内优势互补与协作发展，积极推进区域一体化建设，加强对外交流合作，打造全方位对外开放和全社会扶贫新格局。

七、建立片区扶贫攻坚目标责任制

片区扶贫攻坚是事关全面建成小康社会的一项硬任务，必须要有硬的措施作保障，落实责任，建立扶贫攻坚的“硬约束”。初步考虑，根据新纲要关于“各省、自治区、直辖市对所属连片特困地区负总责”和“各有关部门要完成本行业国家确定的扶贫任务”的要求，经报国务院领导同志批准，下一步国务院扶贫开发领导小组将依据片区规划确定的目标和任务，建立片区扶贫攻坚目标责任制度，并制定考核办法，建立考核体系和奖惩机制。各省（区、市）要高度重视，按照目标责任制的要求，努力完成片区扶贫攻坚任务。

【注释】

[1]资料来源：《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》。