市直机关非在编人员的现状调查与解决方案

近年来，随着政府职能的转变，政府组织结构得到进一步优化，为经济社会发展提供了有力保障。随着机构改革的深入，市直机关在编人员不断精简，非在编人员则逐步增加，加强对市直机关非在编人员的调查研究，并提出相应的对策措施，对于新形势下提升市直机关整体工作水平，推进和谐机关建设具有十分重要的现实意义。

当前，市直机关非在编人员的现状主要有以下几个特点：

（一）人员基数大，成分结构复杂

一是面广量大，以本地人员为主。市直机关117家单位中有64个单位聘用2331名各类非在编人员，其中宁波籍人员占85.1%；二是文化程度相对较低，女性比例高。高中及以下文化程度占61.6%，女性占45%，远远高于机关女性在职人员28%的比例；三是政治面貌复杂，服务岗位差异较大。非在编人员中中共党员占10.3%，共青团员占24.9%，群众占64.8%，工作岗位中，业务处室工作人员占33.9%，工勤人员占66.1%，其中：驾驶员占22%，打字员占3.2%，食堂、物业等占18.3%，网管、内勤、清洁等占22.6%。

（二）人员流动性强，待遇保障水平不高

一是签订短期劳动合同多。劳动合同一年一签的占64.3%，2~3年一签的占32.9%，二是服务时限较短。1~5年的占71.2%，6~10年的占23.7%，10年以上的仅为5.1%。三是“三金”缴纳情况较好，待遇保障水平较低。“三金”由服务单位和劳务派遣公司统一缴纳的占91.6%，自行缴纳的占6%，未缴纳的占2.4%。非在编人员的工资来源于行政拨款经费或自筹资金，因此，经费来源缺乏保障和稳定性，总体上非在编人员的收入水平较低，福利待遇与在编人员相同的仅占9.2%，部分享受的占74%，没有享受的占16.8%。四是休假制度执行尚可。占68%和80.4%的非在编人员按照《职工带薪年休假规定》、新《劳动合同法》等法律分别享受带薪年休假和探亲、婚丧产假等法定假期待遇。

（三）对机关依存度低，组织管理松散

党团组织关系转入机关的占47.7%，工会入会率达到54.5%，经常参加机关党政工团等单位活动的占49.1%，与机关在职人员的关系不甚紧密，对机关的归属感和认同感较低。区别于在职人员的长期固定劳动关系，非在编人员不固定的劳动关系也使其在机关处于松散的组织管理状态。

市直机关非在编人员在使用、教育、管理等各方面存在一些不容忽视的问题，主要包括：

（一）在规范使用上，存在明显的制度缺失

市直机关在非在编人员的用工、管理等方面上缺乏一整套系统严密的制度体系，在依法使用、合理使用、规范使用非在编人员的制度方面，存在着较多的制度缺失。使用人员的随意性大，往往由单位的主要领导和分管领导同意即可招入使用，缺乏一整套严格的审批、监督、检查、考核程序。在使用人员的选择上，通常是单位少数几个人研究通过即可，缺少严格有效的考录程序。对招录使用过程也没有进行有效监督。在对非在编人员的工作绩效评价上，也缺乏一整套完整的考评体系。

（二）在权益保障上，缺少有效的维权渠道

由于多数机关使用非在编人员的数量比较有限，因此缺少相应的职能部门和机构对非在编人员的权益保障切实负责。由于非在编人员游离于机关与社会之间的不确定状态，使得基层机关工会对这个特殊群体的维权工作没有给予足够的重视；另一方面，客观上非在编人员的岗位环境差，工作强度大，保障水平低，存在改善工作环境和福利待遇的利益诉求。(www.xing528.com)

（三）在提高素质上，缺乏公平的培训机会

大多数非在编人员驾驶员、打字员、后勤服务等岗位，岗位本身对人员素质的要求不高，这也导致多数单位忽视了对在岗人员的继续教育和培训，对他，们缺乏系统的教育培训计划。

探析存在问题的原因，主要有以下两点：一是全面实施新《劳动合同法》，需要一个渐进的过程。尽管法律对劳动关系作出了明确的规范和调整，但在实际工作中尚处于起步阶段。作为占人数很小部分的机关非在编人员，他们的劳动关系调整和权益维护也将会是一个渐进而的过程，不可能一蹴而就。二是缺少依法维权的机构和相应的维权渠道。机关工会作为机关干部职工自愿结合的群众组织，维护干部职工的合法权益是其基本职责。《劳动合同法》的颁布为充分发挥机关工会协调劳动关系，维护机关干部职工合法权益的作用提供了良好的平台，但机关工会只对其所属会员服务，对尚未归入其组织的非在编人员而言，机关工会如何积极运用法律手段，为非在编人员说话办事，维护他们的合法权益，促进劳动关系的和谐稳定，尚需解决一些制度层面的关键问题。

当前，我市正处于全面建设小康社会、加快推进现代化国际港口城市建设的关键时期，也正处于工业化中后期，发展模式的转换，市场经济的转型，对政府职能的转变提出了更高的要求，也加快了机关机构改革的进度，对今后机关非在编人员的使用发展情况将带来较大的影响。一是需求逐步加大。机关非在编人员岗位数量将会稳步增长，需求面会更趋广泛，对人员的素质要求会进一步提高。二是非在编人员的使用会进一步规范，调配使用制度会逐步建立健全，人员的使用会逐步走上依法使用、规范使用、合理使用的轨道。三是非在编人员的维权意识会逐步增强。非在编人员要求改善自身工作环境和各项待遇的诉求会更加强烈，维权的渠道和途径选择会更加多元化。四是收入保障水平会逐步提高。工作条件和环境会进一步改善，薪酬、福利、保障水平会逐步提高，在编与非在编的差距会逐步缩小。

（一）完善政策法规，创造良好的法制环境

加强和改进非在编人员工作，关键在于建立健全有关政策法规，严格做到依法、合理、合法使用非在编人员。一是夯实法制基础。要从立法层面解决依法使用非在编人员的法律问题，为依法使用非在编人员奠定法律基础。严格建立健全非在编人员使用的法律程序，由使用机关申请，在当年提出下一年度的使用岗位、职数、人员要求、相应待遇等，经劳动保障、人事（编办）、财政、工会等部门审核后，由政府审定，所需经费纳入次年度的财政预算，并报人大审批。二是健全政策制度。政府及有关职能部门要出台有关规定，在非在编人员的劳动合同签订、“三金”缴纳、工资福利增长、带薪休假等方面逐步建立完善相应的政策制度，借鉴公务员公开招考制度的成功经验，积极探索非在编人员公开招录制度，从准入门槛上逐步消除在编与非在编的制度鸿沟，不断提高非在编人员的整体素质。三是加强监督检查。劳动保障、人事（编办）、财政、监察、工会等部门要加强联合执法，定期对机关使用非在编人员执行《劳动合同法》等有关法律法规和贯彻落实政策制度的情况进行监督检查，及时发现、纠正违反政策与不合规定的有关问题，规范非在编人员工作。

（二）健全长效机制，营造良好的管理环境

机关是非在编人员的主管单位，加强和改进非在编人员工作机关负有十分重要的管理职责。一是建立健全非在编人员的组织制度。着眼于把非在编人员全部纳入工会组织为目标，结合市直机关工作的实际，建立健全有关非在编人员人会、维权等方面的制度。重点抓好以下三种模式的组织关系调整：融入式，即对人事代理的新进职工和聘用的少量非在编人员，让其融入所在部门的工会组织，达到入会目的；直管式，即对非在编人员数量多，且大部分集中在后勤服务部门这一情况，成立专门的部门分工会，由机关工会直接管理；代管式，即对中介组织（劳务派遣公司）委派到本单位工作的人员，在中介组织还没有成立工会的情况下，采用由中介组织委托机关工会代管。二是规范非在编人员的管理制度。机关在职人员有《公务员法》及其相关的考核、监督、奖惩等制度进行规范管理。鉴于机关的特殊性，非在编人员作为机关工作人员中的一部分，既不等同于机关在职人员，也不能单纯按照企业聘用人员的要求进行社会化管理，因此，要逐步建立健全非在编人员出勤、保密、廉政建设、休假、业务工作等方面的管理制度，把非在编人员的日常行为和工作纳入整个机关管理体系进行规范。三是完善非在编人员的教育培训机制。通过建立健全非在编人员的培训教育制度，着力增强非在编人员的综合素质。机关在制订在职人员年度教育培训计划时，要一并考虑非在编人员的知识需求，做到同步部署、同步落实、同步检查考核。要确保每年对非在编人员投入一定的培训教育经费，努力改善他们接受继续教育的条件和环境。要制定培训教育激励约束机制，积极鼓励非在编人员通过多种方式和途径接受在职学习和继续教育，不断提高他们的综合素质和业务技术水平。

（三）共建共享，构建和谐的工作环境

共同构建机关和谐劳动关系是服务机关中心工作、维护机关所有劳动者权益的重要手段，要以人为本，推进非在编人员在共同建设和谐机关中，努力实现在共建中共享、在共享中共建的目标。一是加强组织领导。建立市级有关部门组成的非在编人员工作领导机构，并成立办公室，定期召开会议，研究解决工作中存在的问题，组织推进有关工作的落实。各机关单位要切实转变观念，消除在编与非在编的偏见，重视并加强对非在编人员的有关管理工作，明确非在编人员工作的职能处室，落实职责，推进工作。二是形成工作合力。市级各有关部门要加强工作联动，密切配合，齐抓共管，积极营造推进非在编人员工作的氛围。要借鉴已有的在职人员有关政策，出台或完善非在编人员工资、福利、休假等方面的制度，机关行政和党团妇等组织要发挥各自作用，关心帮助非在编人员解决在思想、工作、生活中遇到的问题和困难；三是切实维护权益。要按照新的《劳动合同法》等有关法律规章，切实维护非在编人员的合法权益，通过完善法规政策，逐步提高薪酬水平，改善福利、休假待遇，优化工作环境，逐步做到在编与非在编人员同工同酬同待遇，消除两者之间过大的待遇落差。要深化解难创优活动，激励非在编人员成为推进我市经济社会又好又快发展的一支重要力量，为提高机关工作质量和服务效率，建设文明、高效、和谐机关发挥更大的作用。

（市直机关工会 周宁宁 沈轶群）