武陵山区：行业扶贫与社会扶贫的创新组织方式

（一）武陵山区行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫衔接的经验和问题

武陵山区行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫在衔接和组织方式创新方面已经做了一些有益的探索，取得了一些成果，但也面临着一些制约因素和问题，需要进一步进行体制机制创新试点，为全国同类型地区扶贫开发发展提供示范。

1.有益经验总结

“十一五”时期，武陵山区各地在中央和所在省（市）政府高度重视和支持下，扶贫开发工作取得重大进展。重庆市黔江区贫困人口从2005年10.7万人降至2010年5.1万人，贫困发生率由24.7%下降到12.4%。恩施州减少贫困人口50万人；贵州铜仁地区减少贫困人口41.15万人，贫困发生率由25.5%下降到17%。行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫衔接取得了以下四个方面的经验。

（1）建立多元投入机制是各项扶贫有效衔接的前提条件

在扶贫开发中，政府各部门根据中央的统一要求，从尽快解决贫困人口温饱问题的大局和贫困地区的实际情况出发，积极参与扶贫开发。《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000）》要求计划、内外贸、农林水、科教、工业交通、劳动、民政、民族、文化卫生和计划生育等部门分别制定本部门、本系统的“八七”扶贫攻坚实施方案，充分发挥各自优势，在资金、物资、技术上向贫困地区倾斜。2000年，中央要求把扶贫开发作为本部门的重要工作，结合各自的职责范围，认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》。2006年，中共中央国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出“继续动员中央和国家机关、沿海发达地区和社会各界参与扶贫开发事业”。只有各部门对扶贫工作高度重视，才能将各部门的工作向贫困地区和贫困农户延伸，多渠道筹集扶贫开发资金，采取“四个一点”（即政府投入一点、乡村筹集一点、部门帮扶一点、农户自筹一点）的办法，建立多元投入机制，形成各部门共同参与的大扶贫格局。

武陵山区是早在20世纪80年代就被国家列为十八片集中连片贫困地区之一，经济基础薄弱，贫困面广，贫困程度深，在62个县（市、区）中有37个县是国家扶贫开发工作重点县，17个县是省级贫困县，40个县是少数民族县，46个县是革命老区县，贫困人口558.3万，占全国贫困人口的15.5%，是集山区、少数民族地区、革命老区和贫困地区为一体的集中连片特殊困难地区。因此，武陵山区也是党和政府以及社会各界开展扶贫的重点地区之一。20世纪80年代中期，党中央、国务院做出了中央国家机关及所属企事业单位对口帮扶贫困地区的重大决策。湖北建始县业州镇杨泗庙村在“整村推进”过程中投入各类资金483.5万元，其中财政扶贫资金90万元、水利部门安全饮水资金41万元、交通部门公路建设资金307.5万元、畜牧部门产业发展资金30万元、其他部门帮扶资金15万元，极大地加快了扶贫开发的步伐，提升了扶贫开发的效果。

1986年，农业部对口帮扶武陵山区的湘西、恩施、铜仁、黔江四地（州）。新世纪开始，农业部继续对武陵山区的湘西、恩施两州进行定点扶贫。20年来，农业部始终把扶贫工作作为一项政治任务，坚决贯彻党中央、国务院扶贫开发的工作方针，把对武陵山区的扶贫工作纳入农业部工作的议事日程，紧紧围绕不同时期农业和农村经济发展的中心任务，针对武陵山区农村经济与社会发展的特点，努力发挥部门和行业优势，对武陵山区进行倾斜性帮扶，在解决贫困农民温饱、提高农民生活水平、培育特色优势产业、推动山区经济发展等方面做了大量工作，取得了明显成效。

2006年，水利部、贵州省在铜仁地区实施“社会主义新农村建设水利扶贫试点”。部省领导高度重视试点工作，水利部先后有9位部级领导、23位司局级领导到铜仁地区检查指导工作，帮助解决试点工作中存在的问题和困难；贵州省委书记、省长和主管副省长多次对试点工作做出重要批示。在资金安排和智力扶持上尽可能多地给予倾斜，投入大量资金实施人畜饮水安全、病险水库除险加固、大型灌区改造等工程，经过三年多的实践，使107万人的饮水困难问题得到解决，实现抗旱灌溉147万亩，还通过开展大规模水利工程建设，积极推进体制改革和机制创新，水利扶贫在促进农业区划增效、农民增收、产业结构调整、生态环境改善和群众脱贫致富等方面取得了明显成效，为铜仁地区经济社会可持续发展提供了水利基础保障。

用活“一事一议”奖补政策是广开投入渠道的重要方式。通过“一事一议”，发动群众投工投劳，实行“民办公助”，多筹多补，先干后补，建立农民投工投劳四级承诺制，由群众自己选择建设项目，自己组织实施，突出群众的主体地位，政府给予配套奖励补助，充分调动了群众参与扶贫开发的积极性。仅2010年，湖北建始县当年实施整村推进的94个村就组织群众投工32万个，实施“一事一议”建设项目126个，落实财政奖补资金320万元。

（2）形成投入整合机制是各项扶贫有效衔接的关键环节

《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》提出：“坚持省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户。”扶贫资金使用管理遵循的是“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的“四到省”原则。2007年开始，开展了“县为单位、资源整合、整村推进、连片开发”试点。每个试点县投入1000万元财政扶贫资金作为引导，通过资金和政策整合、机制创新，吸引相关部门涉农资金投入产业开发及配套项目，将整村推进与连片开发相结合、扶贫开发与区域经济发展相结合，促进了贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收。各项扶贫有效衔接的关键是建立整合投入机制，按照“渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各记其功”的原则，将新增财政扶贫资金、老区建设资金、以工代赈资金、少数民族发展资金等各类资金进行整合，集中投入使用，同时引导水利、交通、农业、林业、科技、教育、卫生等部门的项目资金优先安排到整村推进重点贫困村。

从实践来看，投入整合机制主要有两种方式：一是科学编制规划，通过规划引导扶贫开发工作。农业部为充分发挥定点扶贫地区的资源优势，帮助湘西、恩施两州找到脱贫致富的有效途径，组织专家多次深入实际进行调研，全面了解定点扶贫县农业和农村经济发展现状及存在问题。2002年编制了《农业部定点扶贫地区优势产业开发规划》，根据区域资源比较优势，国内外市场需求，提出了两州优势特色产业发展的思路、目标、重点和区域布局，指导当地农业经济发展和扶贫工作。2006年，农业部又制定了《“十一五”农业部扶贫开发建设规划》，明确了“十一五”期间，农业部在定点扶贫地区重点扶持主导产业，推进“一村一品”，促进农民增收。二是建立有关方面联席会议制度。水利部、贵州省在铜仁地区实施“社会主义新农村建设水利扶贫试点”时，成立由政府一把手负总责的水利扶贫试点工作机构，组建水利重点工程专项领导小组，建立了部省联席会议制度，定期开会解决具体问题。

重点贫困村是三项扶贫有效衔接平台。2008年，建始县被确定为湖北省唯一的“县为单位，整合资金，整村推进，连片开发”试点县。选定贫困村相对集中连片、产业发展有一定基础的高坪、三里、红岩、花坪四个乡镇作为试点区域，精心编制试点规划，共整合各类项目资金22720.43万元。其中，整合发改、交通、水利、教育、农综、卫生等项目资金14958.77万元，群众投劳筹资6346万元，财政扶贫资金1415万元（含中央试点补助资金1000万元）。按照“产业发展是核心，强化设施要先行”的建设思路，通过精心组织、强化抚州、创新机制，试点区域的产业发展明显加快，形成烟叶、魔芋、林果、茶叶、生猪五大产业带，村民饮用安全卫生的自来水，通村公路全部硬化并连片贯通；村容村貌焕然一新，群众生产生活环境得到极大改善；农民的综合素质得到明显提升，教育、卫生、文化等社会事业得到长足发展。

表6－3 村坊村扶贫资金整合情况

资料来源：建始县扶贫办。

（3）改善基础设施、发展基础产业和提高基本素质是投入整合的重点领域

2001～2010年，武陵山区贫困县认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要2001～2010）》，改善基础设施、发展基础产业、提高基本素质取得了明显成效。

首先，始终坚持把改善基础设施作为扶贫开发的关键点。在扶贫开发工作中，始终坚持把交通建设、饮水安全、环境改善等基础设施建设作为优先实施的项目，努力解决群众行路难、饮水难等问题。例如，重庆市黔江区以乡镇联网公路、产业环线公路和“通乡通畅、通村通畅、通村通达”工程建设为重点，实现镇乡公路通达率100%、通畅率100%，行政村通达率100%、行政村通畅率66%，70%的组通村道。率先创建了“先建机制、再建工程”的农村饮水安全工程建设管理模式，全面实施“整乡推进”和“整村推进”，有效解决了25万人饮水安全问题，被国家发改委、水利部列为“十一五”全国农村饮水安全示范区。湘西州行政村通公路率由85%上升到96.2%，实现了100%的行政村通电、通电话、接收广播电视。

其次，始终坚持把发展基础产业作为扶贫开发的中心任务。一个项目带动一个产业，致富一方群众，这是多年来在武陵山区开展扶贫工作的主要做法。坚持以农民增收为核心，扶持扶贫龙头企业，带动贫困村的产业发展，贫困人口从产业化生产和经营中得到实惠。重庆市黔江区建成200万头生猪屠宰厂1家，发展年出栏生猪100头以上的养殖户9400户，生猪年产能达140万头，是国家现代畜牧业示范区先行区；烤烟、蚕桑、猕猴桃、蔬菜、茶叶、中药材等特色产业快速发展。恩施州以实施“六百双五”（烟叶、茶叶、特色蔬菜、林果、药材各100万亩，畜牧业综合产值100亿元；马铃薯种薯、魔芋基地各50万亩）特色农业基地建设为重点，加快发展特色农业，以烟、茶、畜、果、药、蔬为主的村级特色产业基本形成。围绕鄂西生态文化旅游圈核心区建设目标，着力推进恩施大峡谷、腾龙洞、坪坝营等重点景区、景点建设，并积极鼓励和引导周边群众发展旅游休闲、饮食服务业，增加了群众收入，加快了脱贫致富步伐。湘西州农业初步形成了以优质烟草、茶叶、蔬菜为主的高效经济作物，以柑橘、猕猴桃为主的水果业，以生猪、山羊为主的畜牧业，以青蒿、百合为主的中药材种植业等四大特色产业，全州已建成桠柑基地100万亩、烟叶基地30万亩、蔬菜基地20万亩、猕猴桃基地10万亩、茶叶基地10万亩。

第三，始终坚持把提高基本素质作为扶贫开发的切入点。在扶贫开发工作中，全面实施智力扶贫，不断增强农民自我发展的愿望和能力。例如，重庆市黔江区率先推出了“两段式”扶贫培训，依托雨露计划、阳光工程等培训资源，举办扶贫实用技术培训24764人次，开展乡镇干部、村支书政策业务培训1300人次，资助贫困家庭子女就读中职10878人，举办务工技能培训1400人次。通过培训，提高劳动者素质，拓展了上海、广东、新疆、浙江等五大劳务基地，巩固了“全国首批劳务输出示范区”称号，丰富了劳务输出“黔江模式”的内涵，成功打造了“黔龙海运”“阿蓬江钻井工”等劳务品牌，劳务收入已成为农民收入的重要来源。恩施州实施雨露计划培训，提高农村贫困劳动力技能和素质，“十一五”时期全州共招生培训4万人，转移就业率达95%。1986年，按照农业部的部署，全国畜牧总站（前身为全国畜牧兽医总站）开始在武陵山区进行扶贫工作。20年来，充分发挥自身业务优势，开展科技扶贫，先后派遣20多位同志到武陵山区挂职，一方面推广优良品种和先进实用技术，帮助当地提高传统养殖业，如生猪饲养水平；另一方面根据武陵山区丰富的饲草资源特点，重点发展养羊业。(www.xing528.com)

（4）建立督促和绩效考核是各项扶贫有效衔接的有力保障

从各项扶贫衔接的实践来看，相关督促和绩效考核的配套机制和制度是各项扶贫有效衔接的有力保障。武陵山区在整合扶贫资源过程中建立了行政首长责任制、限时办结制、责任追究制三项制度。例如，水利部、贵州省在铜仁地区实施“社会主义新农村建设水利扶贫试点”时，在领导责任制上，成立由政府一把手负总责的水利扶贫试点工作机构，组建水利重点工程专项领导小组，设立地委书记、行署教导员及各县主要领导水利扶贫工程示范点；在督促检查机制上，成立了地委委员、行署副专员分县督查联系制度，推动驻铜仁地区党代表、人大代表、政协委员定期视察制度实行行政和技术干部双线考核责任制，作为考核奖惩干部的重要指标，严格考核制，奖惩工作任务目标完成情况。

2.存在的主要问题

（1）缺少对最为急需的基础设施建设资金的投入保障

武陵山区发展的突出制约是交通和水利。例如，湖北恩施州虽然沪渝高速公路、宜万铁路已相继建成通车，但交通瓶颈问题还没有完全解决，特别是农村交通条件仍然落后，基本是主道贯通、网络不全。全州2536个行政村有1794个行政村未通油路水泥路，22972个自然村中已经通公路的只有5088个，仅占22%。饮水条件落后，恩施州农村自来水普及率仅为27.83%，低于全省12个百分点。全州目前仍有172.87万农村人口饮水不安全，很多地方的老百姓还在靠挖土坑积蓄雨水维持生活。由于《公路法》并没有将村道建设纳入规划，同时，农村公路与一般公路、高等级公路相比具有很大差异，点多面广战线长，建设资金投入不足，体制机制不顺畅。从20世纪80年代至今，数量庞大的乡和村级公路，主要由当地基层政府和农民自行负责建设和养护，省级以上政府给予的财政投人较少，大多数地方特别是贫困地区基层政府的财力难以满足农村道路发展的资金需求，缺乏充足稳定的资金来源是制约农村道路发展的最主要的因素，特别是在实施农村税费改革后，民办公助、民工建勤政策的取消，打破了现有的县乡公路建设筹资、投资模式，使县乡可用于农村道路建设的财力相应减少，建设和维护资金缺口巨大，农村公路建设和养护面临着诸多新的困难。因此，如何建立一套长期稳定的建养机制、实现农村公路的可持续发展，是我国农村公路发展所面临的最主要的问题，同时也是交通扶贫工作亟待解决的问题。

（2）缺乏将各项资源有效整合的武陵山区区域发展规划

武陵山区分属不同的行政区划，因地缘关系，其经济发展的速度、规模和产业布局有着历史的相似，其经济发展所面临的困难、压力和因素也同样有着现实的相似。由于武陵山区没有形成严格意义上的经济圈，也没有以一个整体性的区域化经济进入全国的经济发展战略中，各项行业和部门专项规划没有真正做到地区布局，仍以各自为政的方式运作，无法形成强大的合力。加之，长期以来，这一地区人们的市场观念不强，自我封闭意识较浓，就会制约武陵山地区市场经济的发展。通过区域规划等手段，将隶属于不同行政区划的地州区作为一个整体来研究，摸清区情，加快区域重组的步伐，将其资源整合，充分发挥区域优势，打造区域品牌，合理确定武陵山区在全省乃至全国的战略定位。明确加快发展的基本思路和重点任务，建立相应的体制和支持政策，促进武陵山地区经济的健康、持续、快速地发展。逐渐凸显武陵经济圈的生机和合力，并快速融入全国经济发展的战略中去，使之在全国乃至全世界的市场中占有一席之地，实现武陵地区经济的跨越式发展。

（3）现有部门扶贫和社会扶贫存在与市场经济不相适应的问题

现有的一些部门扶贫和社会扶贫中存在着一些难以持续的因素。如下派科技扶贫团、开展农业技术培训等，都是以外来的人员和经费支持为主，并没有相应的显著增加贫困地区的科技发展能力，既没有明显改进贫困地区的科技服务体系，更未建立一种新的可持续的科技扶贫制度。到目前为止，多数贫困地区的科技推广体系和能力依然非常薄弱，难以为当地农民，特别是贫困农户提供所需的技术服务。现有的部分扶贫成果在很大程度上是靠外部资金支持获得的，在外部支持撤出后，部分地区的贫困农户就有可能因为资金缺乏又回到传统技术中去，在中国农业日益市场化的今天，扶贫项目的选择还主要是一种政府行为。在项目实际执行过程中，往往会出现由于市场波动所导致的项目失败，或由于项目相应的配套措施乏等原因而导致的贫困农户受损等现象。此外，实际运作中的各种科技扶贫资金多以无偿支持为主，这也在一定程度上降低了科技扶贫项目资金的使用效率。

（4）科学规范的扶贫绩效考核机制尚没有建立起来

因扶贫政策执行者自身的理解力和接受力的不同，因执行环境的不同，政策执行者的利益选择不同，同一政策在不同的地区和由不同的人群执行时，其效果会出现一定程度的差异。因此，要保证扶贫政策执行的效果，必须对扶贫进行绩效考核。当前我国监管政策执行的体系尚存在着诸多问题，这也在一定程度上导致扶贫政策实施的效果偏离了既定目标。由于没有统一的扶贫绩效考核系统，即使是对口扶贫的政府职能部门，也能够利用其掌握的职权为对口扶贫对象提供一定的资金和资源支持。虽然有扶贫办的统一协调和分配，但是扶贫办本身并不承担对各部门采取的扶贫方式和投入的扶贫资源予以安排和管理的任务，所以一些部门和社会扶贫项目虽然在某些地方取得了成功，但由于其背后地方政府不惜成本的强力支持，而使其失去了普遍推广的价值和意义。因此，扶贫效果的好坏，只有各部门自己清楚，只有扶贫对象清楚。而各部门的对口扶贫具有强烈的计划性和短期性，它们也往往是只管投资而不管后续的维护和使用安排，这样的结果自然是谁也无法掌握扶贫绩效。在没有有效考核的情况下，扶贫瞄准的精度和扶贫资源投放的时序性就无法判断，扶贫绩效也无法保证。长此下去，必然是一个恶性循环。在村级规划方面，贫困农民也只是在制定阶段有点发言权，真正实施起来之后，他们很少拥有管理和监督权力。

（二）武陵山区各项扶贫方式衔接与组织方式创新的基本思路

在国家扶贫重点进行战略性调整的大背景下，为改变武陵山区贫困落后面貌，基本消除绝对贫困现象，到2020实现全面建成小康目标，行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫衔接需要建立相应的工作体制机制。

1.提高共识，拓宽多元投入渠道

由于自然、历史等多方面原因，武陵山区经济社会发展总体水平仍然十分落后，不仅与东部沿海地区相差甚远，就是与所在省区其他地区相比差距也十分明显，加快发展存在许多突出的困难和问题。随着国家制定新的扶贫开发纲要，扶贫标准将大幅度提高。因此，武陵山区的贫困发生率将进一步上升，贫困人口将显著增加，是集“老、少、边、山、穷”于一体的集中连片特殊困难地区。提高加快武陵山区脱贫致富步伐的共识，争取更多的投入渠道。2011年中央一号文件——《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》提出大幅增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%（按2010年数计算在600亿～800亿元）用于农田水利建设，今后10年全社会水利年平均投入达到4000亿元，未来10年水利投资将达到4万亿元，水利投入机制有新突破。

2.完善机制，加强投入整合力度

武陵山区在整合扶贫资源方面也做出了一些有益探索，初步具备作为我国集中连片特殊困难地区扶贫机制创新试验区条件。随着统筹城乡发展、反哺三农力度的加大，每个行业部门都向农村、向贫困地区延伸。行业扶贫在基础设施建设和社会事业发展上发挥着非常重要和不可替代的作用。在这样一种情况下，专项扶贫工作应该找准自己的定位，进一步明确自身的工作重点——提高农村贫困人口的基本素质和自我发展能力。因此，一个由扶贫部门、行业部门和社会力量组成，开发扶贫和生活救助“两轮驱动”的大扶贫格局正在形成。在我国进行扶贫重点向集中连片特殊贫困地区进行重大调整之机，应进一步引导、汇集强农惠农、西部大开发、主体功能区、改善民生等各项政策，按照“渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各记其功”的原则，加强行业规划、扶贫规划在区域层面的整合力度，创新扶贫机制。根据已有连片开发试点经验，分级分类整合资源：对于跨省的重大基础设施，宜在国家层面整合；对于省内跨区的重大基础设施，宜在省级层面整合；对于区内跨县的基础设施，宜在地州层面整合；县内农村道路、水利设施和扶贫开发宜以县为单位，整合资源，连片开发，扶贫到户。探索省际集中连片特殊困难地区发展振兴的新思路与新模式，为同类型贫困地区扶贫发展提供示范，实现国家总体战略布局和全面建设小康社会的战略目标。

3.改善环境，吸引更多社会资源

比较而言，武陵山区自然和社会经济条件在我国集中连片贫困地区中相对较好：地处中西部结合部，周边是经济发达的重庆、武汉、长沙和贵阳等中心城市；矿产资源品种多样，储量丰富；民族民俗风情浓郁，旅游资源品位高、组合好，具备较大的发展潜力和发展空间。武陵山区应进一步改善发展环境，加快基础设施建设，加大交通扶贫力度。加强武陵山区连接重庆、武汉、长沙、贵阳等中心城市的综合运输通道建设，加快完善区域内交通主骨架系统。积极推进纳入国家中长期铁路网规划、国家高速公路网规划的重大项目建设，规划建设一批对完善主通道、消除省际断头路、促进旅游业发展有重要作用的重大项目。加快改善贫困县对外连接公路及县际之间公路交通条件，根据人口流动和异地扶贫搬迁等特点，完成通达工程和通畅工程，为贫困地区开辟方便路、致富路，大幅提升对外经济联系的能力和水平。加大水利扶贫力度，集中实施一批水利建设工程，加强中小型水库、农田水利、饮水安全等设施建设，增强城乡供水能力，改善农业生产条件，为吸引更多的外部投资创造良好的环境，培育特色优势产业，实现区域优势互补、合作共赢和一体化发展。

4.突出重点，增强脱贫致富能力

以教育、卫生为重点，推进基本公共服务均等化。按照均衡配置、资源共享、一体化管理的原则，统筹公共服务资源在城乡之间、区域之间的合理配置，建立公共服务资源共建共享机制。积极推进基本公共服务均等化，逐步建立比较完整、覆盖城乡、可持续发展的基本公共服务体系。全面提高基础教育水平，加快发展职业教育，整合发展高等教育。完善公共卫生服务体系，提高医疗卫生计划生育服务能力。积极开展农民培训和劳务输出，发展特色优势产业，提升农业产业化水平，加强专业化市场建设，不断增强自我发展能力，建立脱贫致富长效机制。