科学规划：上海的适度人口规模及预测

在城市人口增长的过程中实现科学的规划和治理，面临的第二个问题是：如何能够确定一个科学的人口规划作为城市各项公共服务的基础。之所以说是城市各项公共服务的基础，是因为各项基础设施和公共服务的配置实际上都受到人口因素的影响，并相当大程度上依据人口数量和人均指标来加以配置。

因此，如何对城市未来确定合理和科学的人口规划是城市管理与规划者应反复加以考虑的问题。关于确立合理的人口规划，往往基于如下几个主要的讨论：一是人口向城市不断集聚是否超过了城市的承载力；二是对于某个城市发展来说，是否存在一个理想的人口规模；三是对城市人口未来变动态势的总体判断。对于城市总体规划的人口规划来说，需要综合衡量这些基本判断，得到一个科学的、指导性的发展指南。

实际上对于具体城市而言，人口承载力基本上是没有意义的。地球作为一个封闭体系，存在承载力的问题。一个国家由于发展的安全，人口承载力一定程度上具有意义。城市本身就是开放性的系统，能源、粮食等要素资源可以通过贸易途径得到解决，而且几乎没有一个城市是完全通过城市自身资源来承载其人口和发展。即使一些要素（如土地）是不能转移的，但是考虑到城市本身在空间演化过程中具有动态性，而且城市的空间能够从立体层面上向上或向下发展，空间因素实际上也并不对城市的人口集聚带来本质性压力。

对于城市的理想人口规模来说，或者说是适度人口规模，一般的经济学模型认为城市人口集聚的初期会带来规模经济，而当人口增长到一定程度会带来累进的管理和技术成本，因此出现边际效益为零的顶点，就构成城市最优规模的上限。这个理想的人口规模，是坎南所提出的在静态体系下的最大收益点的最优人口规模（Gottlieb，1945）。而索维所提出的理想人口规模，则包括财富、就业、国家实力、健康、教育、资源环境等人均福祉水平最大化的人口规模。正如索维在“动态适度人口规模”的概念中提出的，理想的人口规模从一个长期尺度来看是不断变化的。城市的物质环境的变化、要素供给水平本身的变化、技术水平的进步、社会运行能力的提高、城市社会生活形态的变化等将会扩展最优人口规模的约束条件，并提高城市人口规模边际福利收益的上限。

也就是说，在静态观察下、在技术和要素约束下确实存在一个适度的规模，但是如果考虑到技术和管理能力的不断进步，城市适度人口规模的上限是在不断提升的。因此，如果我们能够实现一个稳定持续的技术进步，如果能够使城市的物质交换体系和运行系统得到持续提升，城市的远期发展在理论上也就不存在最优规模的上限。这也告诉我们，在一个动态变化的过程中不存在一个僵化的理想的人口规模。

以上海为例来考虑城市的适度人口规模，到目前为止，人口增长带来的边际经济产出和边际福利进步仍然是正的。也就意味着，城市人口在不断增长，而各项人均福利指标仍然在进步，那么上海仍然具有对人口继续吸纳的内在需求，劳动力市场需求中的“民工荒”和“招工难”一定程度上可以表现出城市发展对于劳动力的需求。当然，不同的福利要素和人口数量增长的关系表现出不同的函数形态，但总体上看城市人口在增长，人口增长的边际效用（或者说是边际福利）仍然在增长，城市未来的理想人口规模数量还应该继续增长。

城市理想的人口规模也具有动态的特点，往往随着技术进步不断提升。因此，城市远期规划所判断的理想人口规模，实际上是一个参考性概念，并没有多大的应用意义。正如桑德斯所说，人口有自发地实现适度人口规模的趋势。或者说城市的人口会不断增长，直到达到静态的要素条件所规定的限度为止。这也意味着，城市的人口增长在带来福利净损失的时候，会内生地产生出限制人口增长的机制。

需要强调的是，虽然从远期来看城市的适度人口规模是不存在限制的，但是并不是说在某个具体时点上城市的人口规模就越大越好。因为城市虽然能够不断地突破自身约束条件的上限，但是在任何具体时点上，城市却始终面临技术、管理能力和生活方式的约束。城市的人口如果过度集聚，超越了其约束条件的上限，会真实地造成对当前城市发展运行的制约，这自然要求城市在人口集聚过程中应该积极地促进管理和服务能力的提高。但是，在任何时期，如果静态地来判断城市理想的人口规模，都不会是无限的。需要结合具体情况来实施平衡人口集聚与城市发展和福利的关系的公共政策。(www.xing528.com)

在城市总体发展规划中确立合理的人口规划，另一个需要考虑的重要因素是城市未来会达到多少人口。城市的总体规划应该基于对未来人口动态的判断，并以此来确定城市资源的规划和配置。

对城市未来人口发展态势进行预测具有很大的不确定性，人口的生育、死亡和迁移都受到综合因素的影响，使得对于近期的人口变动预测相对比较有把握，而对较远时期的人口动态变动是非常不可靠的。例如，对于2040年上海人口将达到多少人，基本还没有一个相对稳定的判断。实际上，按照首例城市将达到国家总人口的百分之多少来预测上海人口，是缺乏严谨的逻辑的，各种所谓科学的人口预测对于城市未来人口数量的判断也有巨大的差异。例如，在对上海2040年城市总体规划开展的前期研究中，复旦大学的研究团队基于经济增长的人口规模预测对三次产业的比重变化进行了线性回归估算，再以该估算值对外来人口进行线性回归，结合人口自身的自然再生产变动，推算出上海2040年人口总量估算值在3300万—5100万之间（上海城市总体规划网，2017）。上海社科院研究组依据城市的不同功能，认为城市人口将基本在2500万—3000万之间。同济大学课题组的研究判断2040年城市人口在2600万—3600万之间。上海市规划设计研究院的研究结果是2040年上海人口总量会在2800万—3100万之间（杨心丽等，2016）。

综合这些研究，可以判断，到2040年上海的人口基本处于2500万—5000万之间，这个概率性的范围是如此之大，以至于对于规划的实施依据实际并没有多少意义。但是，如果说2500万是城市最低也会超过的人口数，那么对城市未来以2500万来进行发展规划定位、配置相应的管理和服务则是非常保守的。正如在2005年左右，上海希望将城市的人口在2010年控制在1900万，而城市人口在2010年实际达到的是2300万，因此，试图在一个1900万人口的城市规划框架下容纳2300万的城市人口，城市发展管理出现各种各样的“城市病”就是必然的。

城市的人口规划，某种意义上是城市各项资源配置和公共规划的基础。对于特大城市的人口规划来说，应该避免低估人口增长，在城市规划中，应该具有更高的锚，而不是更低的锚，这才有利于增强城市对人口增长的应对能力，有利于提高城市民众的福利。在严格控制人口规模的基本框架下，当前特大城市发展规划仍然相当大程度建立在一个较低的人口判断上，城市人口总量控制目标也设立在一个更低的人口目标上，二者相互强化。城市公共政策的制定存在相当大的不平等性，同时，当人口实际增长如果超过了人口规划目标，则会使得城市内部的不平等性进一步强化。

因此，我们需要避免低估城市的人口数量，并依据低估的人口数量和人口动态来确立城市的公共政策之锚。城市规划和管理部门需要将公共政策建立在一个科学的人口基础之上，建立一个更高的锚，而不是建立一个更低的锚。同时，建立一个更平等的锚，而不是形成一个差别性不断扩大的锚，才有利于不断缓解超大城市的“城市病”，并实现城市内部的和谐和城市的不断提升与进步。

合理的人口规划应该是在区域空间的人口承载、理想的人口规模和人口增长的未来态势间寻找平衡。对于一个开放性城市的人口规划来说，人口承载力并没有实质性意义。人口规划需要在动态的适度人口规模和人口增长态势中确定其发展的方位。如果我们看到中国城镇化过程仍然在继续推进，城市的经济将继续进步，技术进步和资源利用效率在不断提高，新的资源和能源得以获得和应用，那么，我国东部地区主要的特大城市仍然有吸纳人口推动城市经济社会发展的内在需求。过低的城市人口规划可能不能适应人口继续增长的发展态势，并可能导致低配的公共服务，同时不利于城市人口和发展服务的协调性，提高城市运行的脆弱性，并不利于城市总体发展的最优化。人口规划、城市发展和公共服务配置的内在失衡，可能会破坏城市的内在机理，在土地利用、公共服务配置和相关移民政策上会带来一系列不利的后果。