达成共识不代表共同意愿

在乡城迁移和城镇化过程的人口流动性中，需要推动社会保障制度改革，接纳迁移流动人口和农民工进入城市体系，减少他们在城镇化过程中的生活风险。从而支持劳动力市场的流动性，支持迁移者的生活福利，支持以国民身份为基础的整体性社会保障体系的构建。

但是，现实中社会保障制度改革的缓慢，实际上并非是大家没有对这个道理形成社会共识，而是社会不同行为主体对于改革实际上是缺乏意愿的。企业、劳动者本身、地方政府实际上对于推动迁移流动人口和农民工社会保障建设都缺乏更高的积极性。农民工社会保障似乎只是停留于“政治正确”的号召，在现实生活中这种“号召”和不同行为主体对于社会保障的具体意愿构成了错位现象，对推动流动人口和农民工社会保障实际上还没有共同意愿，当然就很难形成推动农民工社会保障的共同行动。

一是企业缺乏对加强流动人口和农民工社会保障的意愿。企业面临增强社会保险的商务成本和企业竞争压力增大的矛盾。土地成本和融资成本较高，劳动力成本也在不断提高，使我国企业运行的商务成本继续升高。企业目前面临的社会保障积累成本也已经较高，企业在养老、医疗保险的缴费本身就占了工资总额的30%左右，这个缴费率本身是较高的。实体经济增长缓慢的原因在于企业的利润率水平本身就比较低，在此背景下企业就很难形成提供农民工社会保障的意愿。特别是在对劳动和社会保障监管不足的情况下，企业很可能就维持不提供农民工社会保障的非正规就业状态，甚至形成了一种弱社会保护的“血汗工厂”模式。有的时候，企业还和劳动者“合谋”，通过不提供社会保障而直接为农民工提供工资，通过这种方式来降低企业成本。

二是迁移流动人口和农民工自己并不愿意参加社会保险。我们看到企业和劳动者对于不参加社会保险的“合谋”，农民工宁愿要一些到手的现金也不要参加社会保障来制度化地应对风险。更显著的例子是过去几年农民工对已参加的社会保障也有很高的退保率，据报道每年有3000万—4000万农民工退出已经加入的城镇社会保险计划。这反而造成了地方保障部门强迫规定，不能在法定退休年龄之前领取个人账户的养老金。农民工宁愿中断保险，也不缴纳社会保险，使得农民工社会保险的发展缺乏基本动力。(www.xing528.com)

流动人口和农民工参加社会保险计划意愿较低，一方面在于社会保障衔接转移的困难，社会保险衔接转移只能转移个人账户的部分，社会保险的统筹账户部分在不同的社会保障计划间还无法衔接转移。迁移者因为衔接转移缺乏利益保障，所以没有兴趣交纳社会保险金。另一方面，流动人口和农民工对自己在城市中长期居住缺乏预期，如果在城市工作缴费不足15年，按规定无法领取养老金。迁移者因为工作的流动性、在城市居住的暂时性，所以很容易发生“断保”，因此没有动机缴纳保险。另外，即使流动人口和农民工在城镇中已经工作了15年，他们也不愿意继续缴纳社会保险费而选择“断保”，一种解释是他们觉得养老金的工资替代率太低，使得社会保险成为没有意义的保险产品。

三是地方政府对于流动人口和农民工社会保障的态度也是相对疏忽的。地方政府对于社会保障这种社会再分配，往往认为是城市吸纳移民和城镇化过程中的成本，因此从降低成本的朴素思想出发，总是采取限制对迁移者的社会保障。而一些特大城市实施严格控制人口规模的管理目标，则进一步将限制社会保障和控制人口规模结合起来，认为更好的农民工福利会强化农民工和流动人口向城市的集聚。因此，地方政府对于农民工社会保障具有有意或者无意的疏忽。同时，地方政府对于企业社会保障监管也存在有意或者无意的疏忽，很大程度上也受到政府希望尽可能地吸纳企业投资推动地方经济增长的影响。当经济增长成为地方政府竞争的重要考量时，在资本和劳动的关系上，地方政府往往偏向于资本的需求和利益，这样政府往往采取眼睁眼闭的态度对待企业监管，并因此出现了在劳动标准、劳动者收入和福利以及生态环境等方面的“向下竞争”。在这个GDP主义的模式下，地方政府对于农民工社会保障缺乏激励就比较容易理解。从更宽的视野来看，GDP主义带来政府更加重视土地财政和生产性的财政投资，对于包括保障、环保等公共服务投资相对薄弱。政府更加希望的生产性投资包括基础设施投资，有可能对社会保障开支产生挤出效应，也相应导致对农民工户籍改革和农民工社会保障发展缺乏激励。

四是我们看到从进入21世纪以来，政府强调和谐社会建设，特别是2005年以来政府对于社会建设和民生福利的强调一直都在强化。中央政府对于户籍改革、农民工社会福利和社会保障建设上的态度一直是积极的。但客观来说，中央政府对于流动人口和农民工社会保障问题，实际上是政治引导的角色。在政策执行过程中，农民工社会保障或者是流出地政府的责任，或者是流入地政府的责任，而更主要是流入地政府的责任。中央政府在迁移者社会保障上应发挥更加具体的作用。