城乡整体发展的路径探析

20世纪80年代以来中国改革的成功，证明了制度建设对于经济社会发展的巨大作用。通过围绕建立社会主义市场经济为主线的一系列制度改革，推动了中国城镇化发展和城乡二元结构的破解。而在另一方面我们也看到，当制度改革相对滞后，则会限制城镇化进程，不利于城乡整体协调的推进。当前时期，城镇化过程中城乡差距的扩大、城乡要素市场的壁垒，以及城市中心主义的发展模式，都与一系列制度改革相对缓慢密切相关。同时，统筹城乡发展的基本任务也指出了未来城镇化发展制度改革的方向。因此，在当前时期推动城镇发展，实现城乡结构的整合和城乡一体化的目标，需要积极推进一系列城乡制度体系整体改革，包括城乡公共财政制度和对农村地区公共服务的转移支付制度建设，城乡社会保障制度和国民统一的社会保障体系建设；改革作为城乡二元结构载体性制度的户籍制度，改革农村土地制度和促进农村土地市场建设；推动城乡行政管理体制和社会管理体制的整合，并逐步建立城乡整体发展、区域整体发展的制度框架。

由于城乡发展的整体性，使得城镇化过程中的制度改革需要实施综合配套的改革方案。在我国不同地区，人口迁移流动和乡城迁移的基本特点不同，不同地区产业发展、城镇化发展处于不同阶段，城乡发展条件存在很大差异，不同地区统筹城乡发展的制度改革的特点和路径因此也具有很大差异性。例如，重庆地区主要还是本地农村人口进入当地城镇，通过宅基地的流转、集中和复垦，通过“地票”制度得到城镇建设用地，并因此带动产业和社会福利的发展，这是一种就地城镇化的统筹城乡发展的道路。在广东地区的农村集体土地股份制的城乡统筹模式，以及在上海以郊区化和新城建设为主的城乡一体化管理模式，都是富有地方经验的统筹城乡发展模式。同时，中小城镇的统筹城乡发展遇到的问题和特大型城市统筹城乡发展遇到的问题也有显著不同。这些都要求实行更加多样化和适应地方实际的统筹城乡发展综合性制度改革。因此，在城镇化过程中的统筹城乡发展，一方面要重视改革的顶层设计，另一方面也要充分发挥地方性经验在统筹城乡发展方面的探索创新，并增强不同地区统筹发展实践经验的相互交流。

政府主导作用对推动城镇化发展和统筹城乡关系具有重要作用，但政府之手的行政干预，也可能带来资源配置的低效率和扭曲市场机制，有可能损害农村居民的利益，甚至挤出民间市场力量对城镇化过程的创新作用。因此，政府对于城镇化和统筹城乡发展的作用并不是直接用行政手段配置要素资源，城镇化过程中仍然要坚持市场机制对资源配置的决定性作用，政府应采取制度手段规范市场，通过制定制度和规范来监管企业、社会组织和劳动者在城镇化过程中的有序运行。转变政府职能是重要的，在城镇化的初期，过分强调了政府通过投资和推动经济增长的经营性政府的职能，在城镇化发展的中后期，更加重视政府在城乡公共物品提供中发挥作用，逐步转变成为公共服务型政府。政府应该将增进城乡整体福利、承担社会利益的再分配，及提供城乡基本公共服务作为其重要职能。这也要求政府在城乡发展中加强城乡社会事业建设和社会管理体制，加强公共财政的转移支付，促进基本公共服务的均等化。

在城镇化和城乡统筹发展中，政府发挥作用的方式也需要转型和改革。政府在城镇化过程中不能主要靠政策手段和行政机制来协调城乡利益，而应更加注重利用法治手段规范市场主体行为，保障社会不同群体利益，需要更多地利用法治手段协调城镇化过程中的权利和利益。城镇化过程涉及城乡之间、不同利益主体之间权利和利益的调整，如农民的土地问题本质上是土地财产权利的维护和实现问题，农民工的城乡流动也是农民工的社会权利的维护和实现。因此，统筹城乡发展需要完善包括土地征用管理、农村集体土地管理和流转、土地利用和城市规划立法、社会保障立法、城镇化和移民权利保障等相关立法，需要通过完善法治来规范政府行为和企业行为。(www.xing528.com)

同时，统筹城乡发展也要求支持和鼓励不同主体在城镇化过程中发挥多元力量的作用。政府在城镇化过程中也需要逐步改变政府管办不分和垄断社会经济事业的现象，需要积极组织企业和各种社会主体共同推动城乡发展。例如，积极鼓励市场和社会力量发展企业，投资城乡的教育、卫生、水利、养老等公共社会事业，使城镇化过程成为多主体共同参与的过程。同时，正是因为城乡统筹发展与人的利益息息相关，在城镇化过程中需要更加尊重农民以及城乡移民自身的民主决策和自主选择。政府在城镇化过程中需要改变在城镇化规划方案和政策制定上的由上到下单独决定的主导方式，需要更加推动多方参与和公共决策，通过社会参与和公共决策的民主性，使得不同群体能够有效表达自身需要，并促进不同群体在城镇化过程中的利益在城乡公共政策中得到实现。

总之，在城市化水平达到50%以后如何继续有效推进我国的城市化，从而实现城乡二元结构的根本破解，实现城乡整体发展和城乡协调一体的目标，是国家未来发展面临的重要战略任务。统筹城乡发展是一项结构性改革任务，要实现城乡平衡发展、城乡流动性的提高，实现新农村建设和新城镇建设共同推进的城乡双向发展、循环发展。通过统筹城乡发展，逐步破解城乡二元结构，实现城乡协调和城乡整体发展，仍然依赖综合性、配套性的制度改革，需要提升政府治理的能力，重视法治手段的应用，重视多元社会主体的共同参与，加强治理体系和治理能力建设。只有这样，才能支持中国实现有效的、良好的城镇化，并引导中国在城乡整体发展中推动现代国家治理体系的形成。