矿业经济绿色发展中的政府失灵问题

长期以来，政府是推动矿业经济绿色发展的主导力量，虽然在政府主导的共同努力下，湖南省绿色矿业经济取得了一定的进展和成效，但是，在这个过程中，由于内外部一些主客观因素的存在，政府的行动也出现了一定程度的“失灵”，具体表现如下：

首先，现有规章制度存在缺陷。矿业经济的绿色发展是一项系统的、持久的转型工程，并非一朝一夕之功，因此，需要建立起“最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度”等制度体系，^[15]来保障矿业经济绿色转型工作有序、规范、高效地展开。自20 世纪90年代开始，湖南省各级政府和主管部门陆续出台了一系列促进矿业经济绿色发展的文件，数量高达100 多项，颁布主体包括各级人大、政府、国土资源、财政、安全生产监督、煤炭管理等部门，涉及资源开发整合、矿业权市场化、排污权市场交易、矿工就业安全、矿山社区与矿业企业矛盾调解等各领域。虽然这些政策出台后，矿业经济绿色发展取得了一定的效果，但是与政策理想仍有一段距离，其缺陷也是非常明显的。

一是地方性法律法规的立法位阶过低。在湖南省历年出台的相关政策中，以省直属部门的规范性文件为主，仅有三项地方性法规，法律的约束力和权威性较低。在尚未针对矿业经济绿色发展进行专门立法的当下，地方性规范文件成为最主要的执法依据。若无法以更高层次的制度去规制矿山企业等相关利益主体，就会极大削弱政府执法的权威性，各职能部门也就无法统一联合行动，从而不利于有序推进绿色矿业经济的建设。

二是制度体系尚未健全。矿业经济所涉及的利益主体较多，需要调适的行为、对象等较为复杂，因此需要从多个方面予以规制。因为公共政策往往是以“组群”的形式出现，某一项制度的出台，还需要相关配套制度的辅助，以确保政策的落实。但是，综观湖南省矿业经济绿色发展的相关制度体系，制度之间缺乏统一性和协调性，政策文本中的形式性内容强、实质性内容明显不足，且配套性政策呈现滞后性。如在湖南省人民政府颁布的《矿产资源总体规划》中，强调要理顺资源开发收益的关系，通过合理调节矿产资源开发有偿使用收入分配比例，促进收益向资源所在地和基层倾斜。但省财税部门目前并没有出台文件落实资源收益向资源所在地靠拢的思想。诸如此类，明显影响了绿色矿业经济的协调发展。此外，湖南省部分文件已经与省内目前的矿山环境问题不相适应，亟须修改、补充、完善。

三是规章制度自身存在“先天性”不足。一方面，政府制度的出台有一定的“时滞性”。一项科学、严谨、合理的政策，首先要深入实地调查，研究分析其中的问题所在，再组织政府部门相关工作人员、专家学者、相关利益群体等，展开座谈会，听取各方意见，提上政府议程，草拟文件、报送上级部门、公示、修改草案、正式颁布，最后再到实施，此外可能还要派专门的工作人员宣传、解读政策。但是，在矿业经济发展的过程中，经常有许多突发的事件发生，如果政府事先未就此类事件制定出科学严谨的处理规范，可能会引发部门间的职责推诿，导致事件无法得到高效、合理的解决。另一方面，不可否认的是，我国在制定公共政策时的公民参与程度较低，这直接导致了公共政策的权威性不足。矿业经济转型过程中涉及多个利益主体，包括矿山企业、当地居民、企业员工、消费者、供应商，以及处于同一个生态圈地区的居民、企业等。但是在制定政策的过程中，相关利益主体的参与度明显不足，政府部门也很少举办听证会。(www.xing528.com)

其次，以行政手段为主的管理方式，成本高、效率低，且容易激化主体间的矛盾。“强制性”是行政手段的主要特征，具体表现为强制执行、行政惩罚等。在湖南省矿业经济绿色发展中，政府为达到预期目标，完成行政任务，通常会采取强制关停“非法开采”“非法建设”“三废排放不达标”“存在安全隐患”等矿山和矿山企业的手段。据统计，2013—2015 年湖南省已累计关闭非煤矿山1 646座。此外，关停矿山（企业）数量常常以指标的形式下发到各个部门。比如湖南省安委会出台的《2016—2018 年湖南省金属非金属矿山安全生产攻坚克难工作方案》中明确指出，“到2018 年底，关闭矿山400 座以上，其中2016年关闭矿山不少于200家，2017 年、2018 年每年关闭矿山不少于100家”，并且成立了督导组对40个重点县市区进行驻点督导。不可否认的是，强制关停非法矿山企业确实可以在短期内改善当前环境、减少安全事故。但是，关停非矿企业“指标化”一方面会骤然造成大量人口失业，从而引起社会的不满；另一方面会给人一种“舍本逐末”之感，矿山经济绿色发展应遵循市场规律，实行“优胜劣汰”。政府过于强硬、僵化的行政举措，只能产生短期效益。此外，政府主导下的强制转型有一个重要特点——“危机后管理”，即在出现安全事故等突发性危机后，政府的管理会突然强化，手段也更加强硬，在短时期内会产生显著的效果。比如，自2015年“3·23”事故发生以来，张家界市高度重视非煤矿山安全生产工作，采取系列措施强化安全生产，到2018年4月，该市非煤矿山领域已连续770 多天实现了安全生产“零死亡”。但这种突发式的强化工作，很难保证连续性和科学性，而且付出的成本也较高。例如，慈利县矿山数量从142 家减少到90 家，就花费了100 万元专项资金用于关闭矿山奖补等工作。绿色矿山建设取得成效的背后是政府庞大的行政开支成本，以行政手段为主推动矿山企业转型，相当于打了一剂“强心剂”，短期内成效显著，从长远来看，并非根本性解决措施。

最后，政府权力的集中容易发生权力寻租，引发腐败等行为。在矿业经济发展中，政府将探矿权、采矿权等权力集中在手中，再以行政审批的方式对矿业经济中的各主体、活动和行为等进行管制，这就难免会引发政府部门的权力寻租。实际上，湖南省矿业行业也存在此类现象。在过去，湖南省矿业权主要靠收取矿产资源补偿费来实现，自2003 年以来，对新设定的采矿权不再实行行政授予，而是采取以招标、拍卖、挂牌方式公开出让。但是，在拍卖的过程中，仍然有一些“蠹虫”慷国家之慨而肥。2004 年11 月28 日，祁东铁矿采矿权进行公开拍卖，全国20 多家客商竞相报价，底价7 000万元，结果拍到3.47亿元。如果按以前的行政授予，其溢价部分相当于一下子“培养”出20多个千万富翁，而国家却要蒙受巨大损失。同年，湖南省某县以招商引资为由，采取行政审批方式授予某电解锰厂一个锰矿的开采权。接到举报后，湖南省国土资源厅立案进行了查处，并依法将该矿采矿权拍卖，140 万元起价，最后以1 190万元成交。同样，在矿业经济绿色转型的过程中，一旦政府掌握绝对的主导权，必然会引发权力的寻租，从而导致腐败。

政府在推动矿业经济绿色发展过程中的种种“失灵”现象表明，单凭政府的力量是远远不够的。一是其自身的能力有限；二是作为“掌权者”，在内在和外在约束力双双缺失时，极易引发权力的腐败，搅乱正常的市场秩序，给矿业经济的发展造成损失。