不同类型的社会组织：官办、国际、草根

改革开放以来，中国社会经历了快速转型时期，其特点是政府由“全能主义”特征向“服务型”转型，市场机制的发力同时扩大了社会发育的空间，并引入了国际技术和国际组织。这些变化的累积使得中国社会正在形成一个由几乎是国家唯一控制的“全能”体制进入国家（政府）、现代市场与公民社会三方并存、互动的新格局。在转型中国的背景下，伴随改革开放和国内社会发育，参与到农村贫困治理的社会组织主要有三种类型，即政府转型背景下形成的官办社会组织、社会不断发育过程中成长起来的草根社会组织，以及对外开放过程中进入的国际社会组织。

（一）官办社会组织参与农村贫困治理

作为政府改革和政府职能社会化的产物，改革开放以来一批借助政府力量自上而下建立或者从政府体系中衍生出来的半独立社会组织逐渐产生。学界把这类社会组织称为官办社会组织，即GONGO（governmental NGO）。官办社会组织与其母体部门保持着紧密关系，至少在开始的时候，这些机构成为从正规体制中退下来的人员发挥余热的去处，而其原属部委和部门则给予了它们充分的信任。但随着时间的推移，直接从政府部门拨发的款项减少，它们不得不越来越依赖于其他来源的资助。[5]随着中国公民社会的发展成熟，官办社会组织也迎来了发展的机遇期。官办社会组织已成为目前中国扶贫类社会组织最重要的主体。[6]它们规模大、组织严密、架构和管理方式比较成熟、工作人员专业，并且是国内社会组织里最有能力与大型国际组织和捐助者交往并实施大型复杂项目的组织。因而，官办社会组织参与农村贫困治理的特点主要体现在以下三个方面。

一是机构规模大、组织严密，实施农村贫困治理项目资金量大、来源稳定。官办社会组织从政府部门分离或独立出来后，大多数组织在政府的支持下建立起规模庞大的组织机构，同时管理方式比较成熟。这些特点使得官办社会组织能够获得较为充分的社会信任，常常得到大型国际组织的援助资金，以及较为容易获得企业、公民个人的社会捐助。因而，在参与农村贫困治理中，官办社会组织投入的项目资金不仅资金量大，而且资金投入持续性较为稳定。

专栏4-1

中国扶贫基金会捐赠亿元支持玉树灾后重建

中国扶贫基金会将投入1亿余元支援玉树灾后重建，灾后重建建设项目主要围绕“市场及生产基地类”“整村建设类”两大类型展开，所有项目吸收玉树受灾群众参与，此举旨在增强玉树受灾群众灾后的造血功能。这是记者2010年6月19日从中国扶贫基金会在北京召开的“情系玉树”第二次新闻发布会暨加多宝玉树灾后重建项目启动仪式获悉的。

当天，中国扶贫基金会秘书长王行最与青海省扶贫开发局副局长李海俊正式签署了《中国扶贫基金会与青海省扶贫开发局合作开展玉树灾后贫困村恢复重建工作执行协议》，合作实施玉树地震受灾贫困村恢复重建工作。双方还就即将开展的玉树蔬菜大棚援建项目签署了合作协议，通过在玉树县结古镇援建价值1000万元蔬菜大棚帮助当地村民恢复生产。预计这一项目将于今年7月底完成，直接受益的受灾群众超过2000人。此外，中国扶贫基金会还将投入1000万元用于招标委托项目支持NGO（非政府组织）参与灾后重建，投入500万元向玉树灾区1万户受灾贫困农户发放生活补贴。

中国扶贫基金会执行副会长说，对玉树的援建不只是简单的物质帮助，更应该在重建中帮助受灾群众掌握脱离贫困的技能，增强他们的“造血”功能，要最大限度地吸收当地受灾群众参与到重建中来，同时考虑到玉树的特殊情况，在所有项目实施的过程中，要保护和传承好当地的民族传统文化，保护好玉树的资源和环境。

2010年4月14日，青海省玉树藏族自治州发生7.1级强烈地震。4月20日，加多宝集团即通过中国扶贫基金会捐赠1.1亿元用于玉树灾区重建。为做好玉树的救灾和灾后重建工作，高效、妥善地用好捐赠款物，5月3日，国务院扶贫办主任范小建与青海省人民政府副省长邓本太在玉树抗震救灾指挥部就玉树灾后重建工作签署了合作框架协议，正式将中国扶贫基金会参与青海玉树灾后重建内容纳入国家对青海玉树重建的整体规划之中。

二是与政府机构关系密切，实施农村贫困治理阻力小，行动能力强。尽管官办社会组织从政府部委分离或独立出来，但仍与政府保持紧密联系，与政府之间不存在“天然的隔离”。因而，在实施农村减贫项目过程中通常获得地方政府的全力配合与协作。同时，由于官方背景深厚，官办社会组织能较好地动员政府资源，协调各种关系，加上其较为庞大和完整的组织网络，实施农村贫困治理的行动能力要远强于其他类型的社会组织。

三是参与农村治理贫困方式的多元化。官办社会组织规模大、资金实力雄厚，这使得官办非政府组织不仅有能力实施具体的农村减贫项目，还会通过支持本地社会组织或社区组织发展和实施项目。例如中国扶贫基金会不仅自己实施旨在为贫困地区乡镇完小援建学生宿舍、解决学生住宿难问题的“筑巢行动”，为改善贫困地区交通条件，解决老百姓出行难、孩子上学险的“溪桥工程”等多项扶贫项目，而且还实施了多项旨在提高社会组织能力的NGO发展项目。(www.xing528.com)

（二）国际社会组织参与农村贫困治理

改革开放前，中国与国际社会接触少，与国际性的社会组织合作十分有限。随着改革开放深入推进，社会资源从行政单一控制向多元社会结构流动转变，中国公民社会逐渐发展，官办社会组织和草根社会组织不断发展。中国在不断融入国际社会体系特别是2001年中国加入世界贸易组织后，国际社会组织开始被允许与官办社会组织和草根社会组织合作开展活动。清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜估计，在中国的国际社会组织，包括注册的和未注册的，在1000—2000个。据统计，截至2018年11月，在中国登记的境外非政府组织代表机构427个，临时活动备案1179件。

在中国开展活动的国际社会组织中有较大部分是扶贫类国际社会组织。以中国国际社会组织合作促进会为例，截至2018年，中国民促会已与世界上186个国际社会组织建立合作关系，共有21个国家和地区的103家民间和多双边机构向中国提供了9.75亿元的资金援助，同时通过合作项目筹集国内配套资金5.37亿元，项目遍及全国31个省（区、市），主要分布在中国沂蒙山区、大别山区、川北地区、陕北老区、珠穆朗玛峰国家级自然保护区以及云南、广西等众多的少数民族地区，受益人口达760万人。相关国际社会组织在中国设立办事处或者有固定的办公场所，有较熟悉的长期合作伙伴，具有连续性的运作项目。

为促进发展，来到中国的国际社会组织，主要将注意力集中到中国的贫困人口等弱势群体，为这些弱势群体提供援助、协助和服务，并帮助中国解决或缓解发展中出现的各种问题。国际社会组织参与中国农村贫困治理行动的特点主要有两方面。

一是通过与中国境内相关组织合作的方式进行减贫治理。在合作对象上可以分为两个类型：其一是与政府相关部门、官办社会组织或者是企业签署协议，采取自上而下的方式实施农村减贫项目。其二是与草根社会组织合作，实施自下而上的农村贫困治理方式。在合作方式上主要有三种方式：（1）接受其他相关部门或组织机构的项目申请，提供支持资金但不参与项目运作。（2）与其他合作方做项目。具体做法一般是同国内相关部门建立合作伙伴关系，委托合作伙伴具体开展活动，国际社会组织主要负责资金支持和项目评估，合作伙伴具体负责实施项目。与第一种合作方式不同，该种项目合作方式是国际社会组织自己设计项目，并且在技术、专家、管理经验以及监控评估方面都承担更多的责任，对项目的控制程度也更强。（3）同相关政府部门达成项目合作备忘录以后，国际社会组织直接进行项目的管理与运作。

二是在农村贫困治理中强调扶贫对象能力建设和社区参与理念。各类国际社会组织注重与国际新的减贫理念和方法相结合，并且都不同程度地积累了极为丰富的发展经验和大量被其他国家证实行之有效的扶贫方式。因而，国际社会组织在中国境内开展农村贫困治理中注重强调扶贫对象的自我发展能力和社区参与，注重项目设计、监测与管理。这些先进的扶贫项目管理理念和方法，不仅在与其合作的草根社会组织中得到接受和广泛应用，而且也被政府机构接纳和推广，对中国扶贫开发的理论、政策、方法、制度建设等方面产生了积极的影响，推动了中国扶贫的制度创新和管理改善，推动了国内扶贫开发项目的管理水平的提高。[7]

（三）草根社会组织参与农村贫困治理

改革开放以来，中国社会组织迅速发展，特别是草根社会组织呈现出井喷式发展状况。通过几十年的发展，目前中国的草根社会组织已遍及全国31个省（区、市），活动领域由传统的妇女、环保与扶贫扩展到流动人口、艾滋病、法律援助、残障儿童、孤儿与犯罪子女的教养等各个公共服务领域，据有关学者估计，中国草根社会组织的数量在100万到150万之间。[8]扶贫是草根社会组织活动的传统领域，也是主要领域之一。尽管草根社会组织具有补缺公共服务、推动社会参与、促进社会融合、创新社会治理等功能，然而草根社会组织在管理模式缺陷、自身能力不足、人力资源流失、政策环境缺失、资金环境制约、公益环境缺失的内外部条件限制下，[9]参与农村贫困治理面临多重困难，呈现出与其他类型社会组织不同的行动特点。

一是参与农村贫困治理资金来源的不稳定和多样性。近年来，中国草根社会组织快速发展，然而总体上规模小、社会公信力低是草根社会组织的基本特征。因而，与国际社会组织或者是官办社会组织相比，草根社会组织参与农村贫困治理的项目资金来源十分不稳定。另外，当前维持生存仍是草根社会组织的重要任务。为了获取项目和“生存”，草根社会组织参与农村贫困治理需要采取各种途径获取各类组织的援助支持。如通过申请基金会资助，通过与其他大型社会组织合作，或者是通过政府购买扶贫服务等途径获取项目资源。因而，草根社会组织参与农村贫困治理的资金来源具有多样性特点。

二是草根社会组织参与农村贫困治理行动的非持续性。草根社会组织缺乏足够的经验、影响力和资源来运作大规模的长期项目，并且在取得全球公民社会的发展趋势和方法方面缺乏信息渠道，在管理非营利组织的专业和伦理标准上也缺乏足够的理解，因此无法有效地设计项目方案，以履行其使命。[10]因而，草根社会组织参与农村贫困治理主要依赖于合作者，更多的是扮演执行者的角色。其农村贫困治理项目不仅会随着合作者或者资助机构的变化而改变，并且还会由于草根社会组织机构负责人的变更而变化。因为，草根社会组织结构是权威治理结构，它们（特别是机构负责人）倾向于按照自身绘制的理想蓝图改造农村社区，与村民和促进组织在项目中形成的是权威—服从关系。机构负责人的影响力是得到资助、凝聚员工和开展项目的重要保障，机构负责人更替或认识变化直接影响到其参与农村贫困治理的稳定性，甚至影响到机构的存在与否。我们在对草根社会组织绿色流域进行调查时也发现：绿色流域支持波多罗村（云南丽江的一个彝族村落）长达10年，而在第十年因为某一长期资助这一活动的组织停止资助该社区，绿色流域在波多罗村的项目也宣布结束，而当该组织提出继续支持绿色流域在波多罗村的发展项目后，绿色流域在波多罗村的项目才得以持续。