社会力量在中国国家治理中的角色演变

国家与社会关系的理论模式是研究国家治理历史和逻辑问题的前提，也是理解中国国家与社会关系变迁的重要视角。从“治理”强调“特定范围内行使权威以增进公众利益”的内涵出发，国家治理突出了除政府作为元治理者以外，社会组织及其他类型主体参与公共事务、维护公共秩序的合法性，即将社会团体和组织纳入公共权力视野，形成相应的国家治理体系。因此，在国家与社会关系的宏观视域下，国家治理就表现为政府与社会力量的互动关系，或者说社会力量在国家治理中的角色和作用。中华人民共和国成立以来，中国的国家治理可以分为三个阶段，即计划经济时期全能政府下的社会“缺位”、改革开放后体制转型下政府与社会的合作共存以及新时代治理体系下“社会”治理角色的凸显。分析概括不同阶段社会力量在国家治理中的角色变化，有助于从国家社会关系理论的中观层面理解和解释社会组织参与农村贫困治理的角色作用。

（一）计划经济时期全能政府下的社会“缺位”

中华人民共和国成立后，中国获得了独立的国家主权以及权力公共性的回归，为构建现代国家奠定了必要的政治基础。然而，由于中华人民共和国成立初期特殊的国内外形势，中国将推动现代国家经济发展作为最迫切的任务，在一定程度上忽视了促进与现代国家制度建构相匹配的现代社会的发育和成长。这一时期，通过建立高度集中的计划经济体制，不仅构建了从社会汲取资源的制度通道，也在此基础上形成了全能型的政府以及国家对社会的全面控制。与国家权力超限度、非理性的扩张相比，社会组织力量则呈现相对的弱化和缺失，国内社会组织发展缓慢无序，形成了强国家—弱社会的基本格局，国家与社会之间是一种“资源汲取—资源供给”的单向度关系。[17]因此，就国家与社会的关系看，国家通过高度集中的政治经济体制，形成了对社会资源的强大动员能力和直接控制权。这虽然为经济发展提供了有利条件，但也导致社会缺少与国家合作的动力，社会自治能力极弱。

学者将计划经济时期国家治理的形式概括为运动式治理、总体性治理，指代由国家发动的，且国家机构在动员和组织过程中扮演核心角色，具有“非制度化、非常规化和非专业化特征”。[18]依靠中国共产党的组织传统和组织优势，国家获得了对社会成员以及各类社会组织的高度的支配和动员能力。[19]换言之，在实现分散社会再组织化的过程中，中国共产党构建了以自己为轴心的、全新的国家治理体系，[20]与高度集中的计划经济体制相适应，形成了高度集权的全能型政府，政府的权力无所不包、行为无所不及、范围无所不在，社会显然处于“缺位”的状态。

（二）改革开放后体制转型下政府与社会的合作共存

1978年，中国开始实行改革开放，也标志着中国开始进入全面的现代国家构建进程。政府逐渐从以计划经济体制全面控制社会生活的角色，向放松控制、重构社会经济结构、培育和发展市场经济和社会力量，并调整政治权力运行的角色转变，国家治理的结构得到调整，国家与社会的关系出现了新的变化。[21](https://www.xing528.com)

中国改革开放取得成功显示了一个强有力政府对于提高改革效率、抵御改革风险以及维护社会公平的重要意义。然而，这一传统的“国家—社会”动员模式也造成了社会公共性的真空，并影响到改革开放的稳定进行。伴随改革进程推进，中国政治改革提出并不断推进了“小政府—大社会”的现代改革框架。即回归政府的公共职能本位，以及提升社会的主体地位，强调社会自我管理、自我服务的意义。[22]从社会发展看，市场经济体制改革推动了社会经济发展水平的提高，由此也加快了社会结构的分化。社会主体的自主性和独立性得到拓展，逐渐形成了相对独立的社会资源供给者。[23]这一时期，社会组织的数量、类型不断增加，并在提供社会服务、倡导公益精神等公共领域发挥日益明显的作用，在一定程度上奠定了公民社会的组织基础，逐渐改变了强国家、弱社会的局面，并以其日益独立的发展趋势对传统国家治理观念和治理结构产生影响，国家治理形式出现了政府与社会力量合作共存的特征。即国家通过有效整合体制内资源，以及吸纳日益增多的体制外资源，在旧的治理体系基础上重构现代治理结构，形成了政府与社会合作共存、“综合治理”的国家治理方式。可以说，中国国家治理方式的变革是在社会转型背景下进行的，社会成长为国家治理方式转型提供了内在动力及有利环境，国家治理方式的演变也为社会成长创造了更有效的政治空间。[24]

（三）新时代治理体系下“社会”治理角色凸显

21世纪以来，中国面临的国内外环境均出现了新的变化。公民社会发育、国家与社会之间的良性互动以及社会治理创新实践的推进，共同推动国家治理进入新的阶段。[25]伴随国家民主法治建设以及政府职能改革，公民民主意识和参与意识逐渐增强。加之市场经济发展条件下社会阶层分化的进一步加剧，尤其是国家对社会组织等公民社会团体认识和态度的转变，现实需求以及制度环境的改善均为社会组织产生发展提供了有利环境。与此同时，发达国家治理变迁中的现代性困境、发展中国家治理变迁中的包容性困境以及转型国家治理变迁中的制度性困境等问题，也日益引起全世界对国家治理体系和治理能力问题的关注。[26]2013年，中共十八届三中全会提出，中国全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

国家治理体系现代化的一个重要特征，就是更加体现国家对社会控制能力的主动放松，以及对社会力量发展的鼓励和宽容。尤其在现阶段，中国社会组织迎来了顶层制度设计和多项重大改革的全新阶段。在全面深化改革与全面推进依法治国的历史背景下，社会组织被纳入经济社会发展的全局谋划，开启了制度化进入公共治理空间通道并成为治理体系的重要主体。社会组织不仅获得了生存发展的法治保障和有利制度环境，也以其在社会公共领域的积极作用而被进一步寄望成为社会治理领域的重要自治主体。社会组织正从“政府的助手”变为“政府的合作者”，日益成为国家治理体系不可或缺的组成部分，并在提高公共服务质量以及社会建设水平等方面扮演重要角色。