加强深度贫困地区治理工作

习近平总书记多次强调，脱贫攻坚战不是轻轻松松一冲锋就能打赢的，从决定性成就到全面胜利，面临的困难和挑战依然艰巨，决不能松劲懈怠。攻克深度贫困堡垒，要科学充分认识深度贫困地区的贫困成因，在解决脱贫突出问题基础上为贫困地区长远发展奠定良好基础，实现贫困治理效能的长效化、内生化。

1.深度贫困地区脱贫攻坚面临的普遍问题

一是脱贫攻坚深层次任务非常艰巨。从数量上看，截至2019年底，全国有52个贫困县未摘帽，2707个贫困村未出列，建档立卡贫困人口未全部脱贫。全面建成小康的要求是不让一个贫困群众掉队。剩下的扶贫对象是贫中之贫、困中之困，是最难啃的硬骨头。从脱贫攻坚基本任务上看，“三保障”问题容易解决，稳定住、巩固好还需更大投入。深度贫困地区部分孩子反复失学辍学、乡村医疗服务水平低、危房改造质量不高、安全的生产生活用水得不到保障等问题突出。从贫困人口特点上看，剩余建档立卡贫困人口中，老年人、患病者、残疾人的比例达到45.7%，这部分人劳动能力欠缺，保障其基本生活水平压力大。

二是巩固脱贫成果难度很大。已脱贫的地区中，有的产业基础薄弱，市场竞争力不强，可持续发展压力大；有的产业项目同质化严重，产能实现后考验产品销售能力。部分通过就业实现脱贫的人员面临失业风险。相当部分贫困村考核退出依靠的政策性转移支付，收入不具有可持续性。2020年初，据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘贫困群体中还有近300万存在致贫风险。

三是脱贫攻坚收尾阶段重视程度下降。随着越来越多贫困人口脱贫、贫困县摘帽，工作重点转移、投入强度下降、干部精力分散的现象时有发生。形式主义、官僚主义屡禁不止，数字脱贫、虚假脱贫容易发生，个别地区“一发了之”“一股了之”“一分了之”的问题需要得到有效解决，部分贫困群众发展的内生动力不足。习近平总书记指出，在脱贫攻坚收尾阶段最大的问题是防止松劲懈怠、精力转移。^[1]

四是脱贫攻坚与长期发展的衔接机制需要理顺。党的十九大将打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手，当前正处于两大战略的叠加交汇期。深度贫困地区既是脱贫攻坚战中最难啃的硬骨头，也是乡村振兴的薄弱区，二者的统筹衔接面临巨大挑战。在深度贫困地区，统筹衔接尚缺制度安排，主导产业发展衔接不紧，部门之间缺乏联动机制，教育资源、人力资本严重不足，基础设施、公共服务严重滞后，生态好但不宜居，基层治理尚未形成新的格局等问题普遍存在。^[2]

2019年底突如其来的新冠肺炎疫情，为经济社会发展带来较大不确定性，进一步加剧脱贫攻坚的难度。习近平总书记强调，要一鼓作气、连续作战，以更加有力的举措、更加精细的工作，确保脱贫攻坚任务全面完成。避免浮躁情绪，坚持目标不变、靶心不散，把扶贫工作重心向深度贫困地区聚焦，在普遍实现“两不愁”的基础上，重点攻克“三保障”面临的最后堡垒。^[3]

2.深度贫困治理的多维视角及主张

攻克深度贫困堡垒并建立脱贫长效机制，必须从不同角度全面考虑深度贫困的形成原因，构建多维综合治理体系，截断深度贫困的形成渠道并打破恶性循环。对深度贫困的形成及治理分析有多种角度，常见以下几种视角。

空间视角下，深度贫困的主要成因是自然地理条件。地理禀赋所确定的位置优越性是与物质资本、社会资本同等重要的地理资本。地理位置越偏远，作为当地经济发展基础之一的地理资本越低，造成农户发展环境与能力越低，使之陷入贫困陷阱。深度贫困地区依据距离城镇的远近呈现分层的格局，梯度加深；地理资本低劣，不利于农户生存与发展；交通道路等基础设施和公共服务极度欠缺，恶劣的生存环境使贫困农户远离市场、远离信息，无法参与到市场经济体系之中，进一步“固化”了贫困群体。空间视角下，深度贫困地区的贫困治理，一是需要改善交通道路、缩短空间距离；二是要提高农业生产补贴，以防止因自然灾害和市场波动冲击造成的损失，以克服“生态劣势”；三是对于根本不适宜生产生活的区域，可通过移民搬迁提高资源利用和政策干预的精准度。

文化视角下，贫困文化是对长期生活在贫困之中的人们经济状况的映射与适应。贫困文化主导穷人的行为和思想，穷人对其边缘地位自我适应，导致了文化贫困、能力不足、机会丧失、社会排斥等情况，在一定程度上巩固和加深贫困。深度贫困地区存在一些制约减贫的文化因素，如贫困人口的文化水平不高、人口受教育程度低、各种专门人才与科技人员稀缺、文化设施相对落伍等。同时某些传统文化和习俗限制了贫困人口多元化生计的选择，并对脆弱的生态环境形成严重压力。从文化贫困的视角来看，深度贫困地区大都是少数民族地区，在深度贫困的综合治理过程中，应当积极地挖掘深度贫困地区的优秀文化以促进脱贫攻坚，引导贫困群体摒弃一些不好的生活生产习惯，逐步培养其现代文明的生活方式。

能力视角下，贫困的实质是贫困人口基本能力的剥夺和机会的丧失。良好的教育和健康的身体直接提高生活质量，同时提高个人获得更多收入及摆脱贫困的能力。深度贫困地区环境封闭，教育发展落后，人口文化素质较低，容易陷入“贫困—受教育少—文化素质低—更贫困”的恶性循环。从能力贫困的角度来看，深度贫困地区的综合治理需要考察个人在实现自我价值方面的实际能力，将改变人的能力和提高人的素质作为扶贫的重点。通过典型示范、科技活动、教育培训、完善社会保障体系、增加民主参与等渠道，提高贫困人口的文化素质与身体素质，增强自我脱贫的能力，把单纯给钱给物的“输血式”扶贫逐步转化为以培育贫困人口自主脱贫能力的“造血式”扶贫。

灾害风险管理视角下，自然灾害是深度贫困地区农民增收和减贫的主要制约因素。深度贫困地区的自然条件恶劣，生态环境脆弱性高，自然灾害发生概率大。由于贫困地区基础设施落后，自然灾害的破坏力极大，严重威胁人们生计的维持和地方经济发展，进一步加剧了贫困地区的脆弱性，而加剧的贫困对自然环境和社会环境是又一次的脆弱性累积，形成恶性循环。从灾害风险视角看，深度贫困的综合治理需要增加承载体的减灾防灾能力和农业对自然灾害的风险预防能力，包括增强灾情的检测和预防，发展避灾农业，开展农业保险，进行基础设施建设等措施。

社会分工视角下，深度贫困与其内在社会分工密切联系。深度贫困地区存在着封闭的“村社”性质的社会经济组织，维持着以家庭为单位的自然经济和男耕女织的自然分工。这种以满足家庭成员的消费为目的的简单自然分工阻碍了社会分工，进而影响市场的形成。长此以往，产业结构单一，生产达不到规模化门槛，使贫困人口陷入持续贫困之中。从社会分工视角看，深度贫困的治理需要重点帮助贫困人口利用当地资源和优势，发展用于交换的商品，引导他们逐步走出自然经济的封闭状态，通过市场经济改变生产方式和生活条件，促进社会分工，提高生产能力和经济发展水平。同时，可以在家庭经营的基础上，实施连片开发，集中扶贫资金，采用现代科学技术，建设区域性生产基地，实行大规模经营，以逐步脱贫。^[4]

治理理论视角下，贫困治理是全社会的事，是政府、市场组织、社会组织、社会公众多方合作的网络结构。贫困治理过程是多个行动主体积极嵌入贫困治理场域之中，共同开展贫困治理项目，对多种贫困资源进行协调整合的过程。从治理理论的角度来看，要实现深度贫困地区的减贫与发展，需要通过政府、企业、社会组织、社区、贫困群体等各相关利益主体之间的互动合作，发挥每个行动主体的扶贫优势，并针对深度贫困地区特殊的发展环境，从制度层面上构建可持续的反贫困机制，提高反贫困成效。(www.xing528.com)

3.提升深度贫困地区精准脱贫成效的工作重点

习近平总书记在2020年3月决战决胜脱贫攻坚座谈会上对确保高质量完成脱贫攻坚目标任务提出六点要求，包括聚焦深度贫困地区攻坚克难完成任务、努力克服疫情影响、多措并举巩固成果、保持脱贫攻坚政策稳定、严格考核开展普查和接续推进乡村振兴。中共中央、国务院《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》也已经对相关工作作出部署。从实践的角度，提升深度贫困地区精准脱贫成效，以下五个方面工作是重点。

一是资源配置更加合理，扶贫政策统筹兼顾。现实中资源短缺和浪费现象并存。以医疗为例，基层医务人员和医疗设备普遍短缺但现有的医疗设施设备使用率较低，这与深度贫困地区人口外流逐年增加、基层医疗机构覆盖人口较少以及服务能力较弱有关。类似情况在教育领域也存在。打破按现有行政区域分配资源的格局，在根据实际需要扩大基层公共服务资源保障的同时加强资源整合，提高资源利用效率。扶贫政策需要统筹兼顾。各级政策大力扶持建档立卡贫困户，出现建档立卡贫困户与边缘贫困户享受的政策待遇相差悬殊的情况。贫困人口的识别主要看收入，事实上建档与非建档的区别可能只是“一只羊”或“一头猪”的差距。扶持政策的差距造成部分群众心理上的落差，影响对脱贫攻坚的满意度。^[5]在公共基础设施建设、社会保障体系和产业发展带动上需要尽可能进行通盘考虑。

二是更加重视精神脱贫，激发贫困群众脱贫热情。要将精神上的脱贫攻坚放到更加重要的位置上。充分研究并掌握贫困户的贫困认知和观念，了解其思维方式，深入调研贫困群众对脱贫政策、扶贫项目的认识，改进工作方式方法，采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等方式，提升贫困群众在脱贫攻坚中的参与感和获得感。多种形式开展脱贫致富先进典型的宣传，鼓励劳动、鼓励就业、鼓励靠自己的努力养活家庭、服务社会、贡献国家，树立脱贫光荣、扶贫光荣的良好风尚，坚定深度贫困地区干部群众打赢脱贫攻坚战的信心和决心。开展贫困乡村文明建设行动，移风易俗，抵制陈规陋习，积极倡导现代文明理念和生活方式，改变落后风俗习惯。

三是提升新型农村集体经济发展质量。新型农村集体经济意在带动区域优势产业兴起改善发展面貌。在贫困退出的考核中，“有村级集体经济收入”成为贫困村脱贫摘帽的重要指标。但是在现实中，深度贫困地区农村集体经济发展存在诸多问题。一是自身发展能力较弱，收入以财政转移性支付为主，实际发展产业所产生的营业性收益相对较少。二是农村集体经济产权不清晰、管理不规范等问题突出。三是政府在农村集体经济发展过程中缺乏具体的指导。提升新型农村集体经济发展质量，需要在充分认识新型农村集体经济功能、意义基础上，对不同类别发展模式的构成要素、适宜情形、绩效水平进行分析评估，在理清楚发展路径基础上补齐短板，夯实农村集体经济在市场化条件下的内生发展能力。

四是协调不同贫困治理主体之间的关系。在深度贫困治理过程中，单一的政府扶助主体及行政资源，难以满足贫困群众的异质性、多元化需求，因地制宜构建资源的多元供给模式重要性凸显。应建立包含政府在内的各行动主体间的社会网络互动体系，建立不同行动主体的信任合作关系，在共同的目标下，整合稀缺的贫困治理资源，发挥自身的相对优势，共同应对复杂的贫困治理环境，满足农村贫困人口的合理需求。于政府，可借助其他主体的人才与技术优势，减轻扶贫负担，优化政府职能，实现贫困治理和乡村振兴的目标；于其他行动主体，可借助政府的权威性与可信度，提高受助者的积极性和参与度。

五是做好精准扶贫和乡村振兴的有效衔接。凝聚二者统筹衔接共识，拓宽多元主体共创之路。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分认识脱贫攻坚与乡村振兴的内在关系，充分调动全社会的力量，形成政府、社会、市场参与的多元行为主体。完善优化政策制度设计，构筑二者衔接的目标导向。要因地制宜制定完善脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的总体规划。坚持和完善民族地区、深度贫困地区乡村治理体系。推动特色主导产业发展，筑牢二者衔接的坚实基础。按照“投资收益高、产品品质高、生态环境好”的产业高质量发展原则，充分利用当地的自然资源，培育特色产业。加快人力资本建设，培育二者衔接的内生动力。增加教师编制提升教员素质，确保贫困地区学生能够均衡享受高质量的义务教育，筑牢阻隔代际贫困传递的根基。创新激励政策，鼓励来自深度贫困地区的大学毕业生自愿回原籍工作，并在人事制度上予以倾斜。^[6]

[1]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话［N］.人民日报，2020-03-07.

[2]高静，武彤，王志章.深度贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接路径研究：凉山彝族自治州的数据［J］.农业经济问题，2020（3）：125-135.

[3]习近平.关于全面建成小康社会补短板问题［J］.求是，2020（11）：4-9.

[4]向德平，程玲.连片开发扶贫模式与少数民族社区发展［M］.北京：民族出版社，2013.

[5]彭清华.凉山脱贫攻坚调查［J］.求是，2019（16）：59-66.

[6]高静，武彤，王志章.深度贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接路径研究：凉山彝族自治州的数据［J］.农业经济问题，2020（3）：125-135.