技术规则与乡土社会：贫困户民主评议的尴尬

从理论上看，伴随贫困内涵的演进发展，贫困测量从单一的以收入或支出为标准发展到测量公共产品的提供、教育、住房条件、健康状况等多维视角的变化，逐渐成为一个涉及货币指标、福利水平以及家庭脆弱性等多元面向的复杂问题，涵盖了有关贫困的概念和方法论问题。而从减贫实践看，目前以收入为标准进行的贫困测量和识别是国家主导的农村贫困治理所采取的主流方法，即国家通过制定一定的扶贫标准，将低于这一标准以下的人口确定为贫困人口。事实上，中国农村贫困人口数量主要是由国家统计局根据每年确定的贫困标准和农村住户收入资料测算得出，其统计数量以及贫困人口构成情况的准确性在很大程度上取决于农户样本的代表性以及收入计算方法。^[8]因此，官方公布的国家扶贫标准下的贫困人口数量在本质上是一个统计学概念，既无法揭示农村贫困人口的真实数量，也无法指代具体可认定的贫困对象。而要确定具体的农村贫困人口，则需要地方政府根据国家贫困人口总数，逐级进行规模分解和指标分配，并在村庄层面进行贫困人口的最终识别。

从国家的角度看，这是一个数字任务逐级分解落实的工作，旨在通过地方政府对贫困人口的识别瞄准，获得有关农村贫困人口全面的和真实的信息。从地方政府和贫困人口的角度看，贫困人口识别则是一个自上而下的指标分配以及自下而上的身份认证过程。国家提出扶贫标准并确定全国性农村贫困人口总数以后，省级部门根据国家数据基数或结合地区实际，确定省级贫困人口的规模，再将指标逐级分解到县、乡镇以及行政村。由于乡村缺乏农户抽样数据以及可靠的农户收入统计信息，无法按照贫困线标准进行贫困人口的有效识别。地方政府由此探索出民主评议等方式进行村庄贫困人口的有效识别，并逐渐成为一种国家政策安排，即通过村民民主评议形式进行村庄贫困人口的识别，并将识别出的贫困人口逐级上报审核，最终实现贫困人口的身份确定。

从贫困人口识别的政策建构看，国家有关精准识别的技术治理逻辑和目标，表现为贫困人口识别过程中一系列规定性程序、规则和方法要求，同时也表现为贫困户精准识别的目标和结果。在地方政府的政策建构中，前者主要表现为一系列政策执行的程序性规则和操作要求，以保证贫困人口精准识别目标的实现；后者则表现为政策执行中提供和保存的相应数据、文本、影像资料等，以记录和呈现精准识别的过程和结果，并作为国家对各级政策执行主体实施评估、考核、激励或惩罚的技术依据。但长期以来，农村贫困人口的识别和瞄准连同以往农村低保、五保等社会救助人口的识别和瞄准，往往被视为充满各种非正式的甚至不合法的程序与过程，其结果也往往被认为偏离政策设计的目标，出现基于乡村维稳目标、村干部人情利益、村庄精英俘获等各式各样的目标置换和偏离。而媒体和公共舆论的关注无疑放大了这一过程的非正规性和非合理性，将贫困人口的村庄识别和瞄准置于普遍的认识偏见和过程“黑箱”中。而本节基于岩村精准识别政策执行当中贫困人口识别的过程考察，将有助于揭示农村贫困人口识别瞄准的具体过程和运作形貌。

2014年，国家提出精准扶贫政策并出台建档立卡工作方案以后，岩村所在乡镇河乡就按照国家及地方政府有关精准识别工作的具体要求，完成了全乡贫困人口的精准识别和建档立卡工作。在此过程中，为有效推进国家精准扶贫工作，乡镇作为国家贫困治理的基层实施单位，对全乡贫困村的精准识别建档立卡工作负有主要责任。为此，河乡主要采取了干部包村的方式，将所有乡镇干部作为包村干部下派到14个贫困村，与上级下派的驻村干部、村支两委一起组成精准识别建档立卡工作组，负责各个贫困村的贫困人口精准识别和建档立卡工作。自2014年开始，党工委委员、政务服务中心主任林静被下派到岩村担任包村干部。笔者调研期间，岩村已经基本完成了2016年度贫困人口的精准识别和建档立卡工作。基于对乡村干部及贫困村民和普通村民的调研访谈，岩村向我们展示了乡村贫困人口识别的过程和结果。

总体上看，岩村精准识别的执行工作是在各级政府的指导安排下进行的。作为地区精准扶贫工作的“第一责任人”，乡镇领导高度重视河乡8个贫困村的精准识别工作。通过召开乡镇干部会议、村庄干部会议，乡镇领导向各包村的乡干部以及村庄干部传达了上级政府有关精准识别的工作部署和工作安排，并组织村组干部在内的乡村干部参与县级政府组织的精准识别工作培训。由于乡镇干部数量有限，很难实现所有贫困村人口的调查走访，贫困人口的精准识别工作自然落在了村庄干部身上。而在村庄，与科层组织体制内的一整套理性化工作程序和技术规则不同，村干部的工作方法往往是简单直接的，并充满了非程式化、非正式化的工作色彩。村干部一般将相应的工作程序简化并传递，通过召开村民代表、村小组长会议，将乡镇有关精准扶贫的工作要求进行传达，并突出“找出贫困人口”的最终目标。在经历近3年的精准识别工作以后，乡村干部在例行化的工作程序和工作过程中似乎也已经游刃有余。在对岩村村干部的访谈中，村主任言简意赅地描述了村庄精准识别工作的开展过程和结果，并突出“按照上级要求、成立领导小组、按照相关程序、公示”等工作程序和内容。但在接下来的村组干部及村民访谈中，我们则进一步了解到村主任口中轻描淡写的所谓“相关程序”及其执行结果。

2016年3月，乡镇启动了新一轮的精准识别工作。按照上级政府要求，我们村精准扶贫工作由包村干部林主任负责，村支书还有我成立了领导小组，程序都是按照相关程序完成的，名单也在村里公示过了。（访谈资料：20160817-YJCHZR）

我们村里贫富差距还是很大的，村里贫困户评选弄了两次，第一次确实是投票，实际上这个过程是不行的。比如有的人亲戚朋友多，有的人亲戚朋友少，这样的话，真正贫困的人反而没有被评出来，亲戚朋友多的人就被评了出来了。民主推选的人往往不是贫困户，真正的贫困户票数不会多的。比如我们村里有三个五保户，根本没有人选他们，只有他们自己选了自己。现在贫困户有很多优惠，所以人人都想要这个指标，但是贫困户的亲戚朋友少，所以就没有人选他，基本上各个村都是这样。（访谈资料：20160819-YJCLZZ）(www.xing528.com)

扶贫工作现在也会得罪人，有些人不是贫困户，非要选进贫困户队伍。本来他不贫困，他非要说他贫困。我们村一开始推选，五保户都没选进去，太危险了。（访谈资料：20160819-YJCLZS）

有的五保户，他连申请都不申请，哪里能选出来。投票的时候，村民都来了，贫困户来都不来，甚至五保户申请都不填，因为觉得肯定要有他，我们也不敢掉下他。我的一个二哥说小孩读书厉害，我说我的小孩还不是，这个绝对不能优亲厚友，这样我就把他给得罪了。入选贫困户有很多好处，谁都想进。他（二哥）说我故意搞他的名堂，说我故意不给他。有孩子的都想进，教育方面对贫困户的倾斜力度很大。现在许多人都会被问，是不是贫困户，主要都是争经济方面的利益。（访谈资料：20160819-YJCSZZ）

由此可见，岩村最初按照国家有关贫困人口精准识别的政策规定和要求，在村庄进行了精准扶贫的政策宣传，并由村民主动提出贫困申请，村干部组织开展相应的民主评议，再将评议结果由村干部审核并公示。然而，在此过程当中，村庄遵从国家精准识别的技术程序和文本规则，却出现了令人尴尬的“意外结果”。由于部分贫困户自身文化素质的局限性，或自恃多年贫困户身份的惯性思维，认为村庄贫困人口的指标必将属于自己，因而消极应对，不主动参与民主评议甚至没有提交相应的贫困申请。由此，村庄内一部分公认的贫困户未被评选出来，或选出了家庭人均收入超过国家扶贫标准的非贫困人口，并没有完全实现上级有关贫困人口精准识别的工作要求。

在随后的访谈中，乡镇和村庄干部均承认了首轮精准识别工作过程中这一令人尴尬的政策结果。出现这种现象的原因主要在于：一方面，乡村干部将其归结为部分贫困户具有严重的“等、靠、要”思想，即伴随国家近年来对农村扶贫工作的日益重视，特别是精准扶贫到村到户政策提出以后，贫困人口的身份认证不再仅仅作为地方争取国家和上级扶贫资源的“筹码”和“资本”，而成为基于村民个体的、实实在在的福利和资源，贫困人口的身份认证同时也是一系列优惠政策和扶贫资源的福利认证，贫困户在就医、扶贫信贷、扶贫项目选择、子女就学等方面均可以享受到相应的扶持或补助。因此，面对贫困指标带来的利益，贫困户身份成为村民竞相争取的“香饽饽”。而与此同时，则是一些农村低保、五保户自恃其弱势群体身份，认为国家和政府必然会对其进行相应的“照顾”，而采取消极等待的态度和行动。另一方面，对于大量非贫困人口的入选，村干部则解释为其亲戚网络或村庄人缘的影响，即以差序格局和人情社会表征的村庄共同体，人与人之间既具有亲疏远近的关系和距离，又具有各式各样的人情关联，关系和人情影响甚至决定着个体社会生活中的行为方式。因而在面对投票这一新鲜的民主形式时，大部分村民会基于个体与申请人的关系进行投票，社会资本网络的多寡、与投票对象关系的远近成为申请人获得票数的关键。因此一些具有家族同姓支持或人缘较好的村民获得了广泛的“支持”，真正的贫困户却因社会网络资本的匮乏，在民主评议过程中被边缘化或替代化。

因此，在村庄贫困人口识别的重要环节——村民民主评议过程中，国家精准识别文本政策规定的程序规则被予以遵从。但由于村庄共同体内村民对于家庭收入核算的模糊性和隐秘性，大多数村民对于其他村民家庭情况的了解建基于对其房屋、土地等有形资产的评估以及吃穿用度等生活场景的观察，这与精准识别所根据的家庭年人均纯收入这类清晰的数字标准完全不同，因此贫困人口识别的技术标准被搁置和悬空，个体利益以及乡土社会的非正式惯习成为支配村民投票行为的主要规则，并由此产生了与政策设计初衷相悖的政策结果。岩村首轮贫困人口民主评议的过程和结果，反映了国家鼓励贫困人口主动参与精准识别过程，实现精准识别民主化、公开化的政策设计初衷，但在乡村具体执行情境中却遭遇到乡土性影响，进而产生令人尴尬的政策执行结果，也即参与式的贫困人口识别瞄准方式在乡村具体执行情境中产生的异化和困境。