基于治理现场的实地考核调查与走访

由于中国行政管理体制当中政策制定与政策执行的分离特征以及各级政府间的信息不对称问题，如何获取有关基层政策落实和执行效果的真实信息是上级政府检查考核工作的关键所在。而上级基于文本、数据材料的单向度审查，往往难以获取基层政策执行工作的全面信息，同时也为基层干部提供了作假、应付的准备空间。因此，除对相应文本、数据材料进行检查考核以外，上级政府往往还通过直接进入现场或直接与调查对象接触、甚至采取“突然袭击式”越过乡镇政府的现场检查形式，以缩短信息流程、避免基层政府干扰、确保获取考核信息的真实性和全面性。因此，在上级政府对乡镇工作检查考核的制度安排中，也包括实地查看、调查走访、抽查暗访等基于政策执行现场而进行的考核方式。

与查看材料的检查考核相比，这类检查考核活动往往需要由检查人员深入项目现场、田间地头，按照政策实施方案，基于工作落实现场的具体情况以及村民感受进行相应的评估和考核。一方面，伴随近年来农村税费改革取消以及大量惠农政策的落实，大量政府行政性事务下沉到农村村庄治理单元，国家对于农村贫困治理的绩效要求与评估机制也导致科层制要素不断嵌入基层社会治理中，实绩考核需要基于村庄治理的效果以及村民的广泛参与，因而这类“看现场”的检查考核方式，被广泛应用于上级政府对基层扶贫工作的检查考核当中，并越来越倾向于采取不打招呼、直接进入的方式，以提高基层考核的有效性，防止干部作假、形式主义的走过场以及地方政府间的共谋包庇。另一方面，“看现场”不仅是乡镇基层工作考核当中经常出现的工作方式，也成为乡村干部日常工作中的常用语汇，即使在一些专家学者、媒体记者等外来人员入村调查采访时，上级政府官员会特别强调安排乡镇干部带领去“看现场”，即参观一些已经完成或正在实施的扶贫项目，或到田间地头进行实地走访，以进行地方政策执行效果的展示和宣传。

而与一般外部人员的“参观走访”不同，基层检查考核工作当中的“看现场”则是目标责任考核当中的重要组成部分，具有明确的制度规范和工作程序。一般而言，上级政府会事先向接受检查的乡镇发出通知，但很少确定确切的检查时间。特别是遇到省级及国家级部门组织的考核组，则具有更加严密的程序和步骤，事先没有确切的时间、行程以及调查地点，检查组的信息、行踪处于严密的保密状态，直到最后一刻才确定抽查的地点。正如赵树凯描述计划生育突击检查时的情形，“当检查车辆出发时，检查组人员也不知道目的地，而是在上车后打开第一个信封，得知去某县；直到某县境内打开第二个信封，得知去某乡；到达某乡以后，再打开第三个信封，得知去某村。”^[40]而与高层略带神秘的检查考核行程相比，基层则是轰轰烈烈的准备行动，为迎检而产生的工作甚至远比考核本身更为重要和繁忙。在岩村实地调研中，根据有关部门提供的一份国家部门领导检查观摩活动的工作方案，包括了日程安排、座谈会方案、乘车安排、住宿安排、县市参加人员、联络人员等详细的工作安排。其中，日程安排具体到每个案例点的具体停留时间和相关路线，以及各个环节进行情况汇报的领导情况和同乘车人员名单。沿途乡镇领导干部则负责在相应的点上等候并介绍现场项目点的情况，如果需要安排座谈会，则需要拟定初步的参会人员和发言顺序，并提前通知参加人员准备和及时到场。(www.xing528.com)

虽然上级政府出台了有关检查组不准接待、不准陪同的要求和通知，在制度安排中刻意规避检查组与基层政府非正式关系的影响，避免调查组与基层政府的非正式互动等。但实际上，检查考核中基层各级政府的“接待”“陪同”几乎成为检查者与被检查者以及各级政府之间“共享的常识”。如艾云的分析展示了基层政府面对上级检查组的动态应对过程，包括接待、陪同、摆平等一系列与考核检查同时发生的应对策略和手段，并从信息控制、非正式运作以及激励机制这单个组织机制的不兼容和内在矛盾解释考核制度实施当中的失败。^[41]周雪光则指出基层政府在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时，常常共谋策划，进而通过“上有政策、下有对策”的各种做法，联手应付来自上级的政策要求以及随之而来的各种检查，并在政策实际执行过程中产生了偏离政策设计初衷的结果。^[42]对乡镇基层社会而言，这是其工作中的一部分，但这种过程又是短暂而偶然的，更多的则是各式各样的日常工作检查和考核、观摩等活动。本节讨论的即是基于现场的检查考核活动中，乡村干部的应对行为和策略，尤其是迎检过程中乡村干部的准备工作。