城市基础设施投融资与公共物品理论探析

公共物品理论是新政治经济学的一项基本理论，也是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论。

公共物品是具有非排他性和非竞争性的物品。按照公共物品的供给、消费、技术等特征，依据公共物品非排他性、非竞争性的状况，公共物品可以被划分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品一般具有规模经济的特征。纯公共物品消费上不存在“拥挤效应”，不可能通过特定的技术手段进行排他性使用，否则代价将非常高昂。国防、国家安全、法律秩序等属于典型的纯公共物品；准公共物品的范围十分广泛，它介于私人物品和纯公共物品之间。相对于纯公共物品而言，它的某些性质发生了变化。一类准公共物品的使用和消费局限在一定的地域中，其受益的范围是有限的，如地方公共物品（并不一定具有排他性）；一类准公共物品是公共的或是可以共用的，一个人的使用不能够排斥其他人的使用。然而，出于私益，它在消费上却可能存在着竞争。由于公共的性质，物品使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题，这类物品如地下水流域与水体资源、牧区、森林、灌溉渠道等。另一类准公共物品具有明显的排他性，由于消费“拥挤点”的存在，往往必须通过付费，才能消费，它包括俱乐部物品、有线电视频道和高速公路等。按“该项目是否具备可经营性”这一标准，分为经营性、准经营性和非经营性三大类。（见表3-5）

表3-5　基础设施项目类别的划分

经营性基础设施，主要是指有收费机制，可以产生稳定的现金流的项目。经营性城市基础设施一般具有私人产品的特征。此类项目一般有市场收费机制，有资金流入，可通过市场进行有效配置，投资者的投资动机是谋求利益最大化和投资价值的不断增值。因此，此类项目可部分或全部通过市场化方式实现建设和运营。(www.xing528.com)

经营性基础设施根据市场配置中的有效性，又可分为纯经营性项目和准经营性项目。纯经营性项目可以通过市场进行有效的配置，并在投资中获取利润，其投资的过程是价值增值的过程。此类项目以盈利为目的，可以进入市场进行销售、以市场交换的方式获得投资回报，如收费高速公路、收费桥梁、废弃物的高收益资源利用等。

准经营性城市基础设施项目虽然有收费机制和资金流入，有潜在的利润，但因考虑到城市基础设施的公益性特点，政策及收费价格无法完全市场化，市场配置效率不足，进而无法收回成本，例如煤气、地铁、轻轨、收费不到位的公路等。准经营性城市基础设施一般附带部分公益性，属市场失灵或低效的范畴，需要通过政府适当财政补贴或政策优惠维持运营。准经营性城市基础设施待其价格逐步到位或条件成熟时，也有可能变成经营性项目。

非经营性城市基础设施是具有纯公共产品性质的城市基础设施，它不以盈利为目的，无法进入市场销售，进而无法通过市场交换的方式获取投资回报。具体来说，非经营性基础设施主要指无收费机制、无资金流入的项目，如敞开式城市道路等。城市基础设施的这种分类是产品或服务公共物品特性分类的延伸。此类项目无收费机制，完全按照市场资源配置机制无法实现有效供给，属于市场失灵范畴，其项目主要体现社会效益和环境效益。一般只能由政府来提供。

公共物品理论认为，根据公共产品的不同属性和特征，安排公共产品的多元供给制度，使各种公共产品的需求与供给平衡，公决效率最优。政府出于对宪法、法律的遵从和满足公民基本权利与公平分配的需要，它必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的纯公共物品予以提供，但同时可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势来有效地生产各种不同性质的准公共物品，这样既满足公平价值，又满足效率价值，并降低公共财政的支出规模，提高公众满意度。

城市基础设施的经营性、准经营性和非经营性的区分并非绝对的、一成不变的，而是可以随着收费定价制度、技术进步、市场需求等因素的变化而变化的。以定价制度为例，政府根据需要，通过建立收费机制或提高收费价格等，可以使项目可经营指数提升，即准经营性项目科变成纯经营性项目；非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成纯经营性项目，例如敞开式的道路一旦设定了收费机制，即由非经营性项目变成了经营性项目；而经营性项目一旦取消了收费即又变成为非经营性项目。