政策执行监控力需全面覆盖

（一）政策监控的含义及基本功能

“监控”是对已经采用的政策执行过程及其结果展开监督控制，从而产生某些与执行相关的经验知识，并在政策执行阶段为政府决策者提供参考。众多政府部门皆重视在公共教育、社会福利、住房与科技等领域，按照各类评估指标对政策执行的成效施行常规监控。“监控有助于考察政策的顺从程度，发现政策项目没有考虑到的结果，识别政策执行的障碍和限制，确定政策偏离的责任归属。”^[77]政策监控是政策监督与控制的合称，是为了确保政策的合法化与贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程。^[78]主要目的是促进既定政策目标的实现，提高政策制定与执行的质量水平和效率标准，从而保障政策体系的顺利运转。对于政策系统来说，通过政策监控子系统及相应的监控活动可以检验政策方案是否具有一定的科学性和可行性，进一步找出政策目标与执行手段以及实际绩效之间的差距，发现问题根源出处，并探寻解决问题的新方法，比如调整政策目标、重新配置资源、加大政策执行力度等。^[79]

政策监控主体一般由从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成，既有官方主体也有民间组织，主要任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行异变。基本功能包括：①确立政策监控标准。政策监控主体需要将具有一般性、原则性特点的政策目标转化为具体的、可测量的监控标准，作为实施监控的依据。②衡量政策绩效。注重对执行过程中资源有没有被合法、合理的利用，有没有以权谋私等不法现象，有没有因执行主体的主观原因造成重大过失等。③信息反馈。监控主体还需要将政策执行的效果、效率和效益反馈给决策者。④纠正政策偏差。在发现和确认政策执行偏差的基础上，分析偏差产生的原因，并予以纠正。政策过程的每个环节，包括政策规划、政策制定与执行、政策评估与反馈乃至政策终结，凡是担负这些功能的个体或组织都可纳入政策监控对象范围。政策监控主客体之间并非简单的监督与被监督的上下呼应关系，而是相互交叉重叠，呈现出复杂的平行网状结构。^[80]

（二）广州市住房政策执行监控力纰漏的集中表现

我国目前执行系统的监督机制，因体制的依附性难以正常运转；权力机关的监督职能，因其有“权”无力而没法完全履行；新闻媒体的舆论监督，因受行政干预而无法释放全部能量；社会监督因投诉不畅、缺乏保障而难以发挥作用，这些因素直接导致政策执行监督乏力。相比较而言，政策执行监控力纰漏或未完全覆盖集中表现在：公共政策执行主体在政策执行过程中，不加节制地使用行政权力，甚至采取非法执行的方式，使得执行力全面受损。导致这一现象的主要原因在于，执行主体基于自身利益并没有向执行对象详细解释和宣传政策，相反还利用政策的整体性和抽象性，有意结合本地实际作出新的解答。当政策执行对象对政策精神主旨产生错误理解或出现不合作、消极抵抗等非理性行为时，执行主体又常采用经济处罚、武装制裁等手段横蛮地执行公共政策。(www.xing528.com)

2009年12月31日，广州市人民政府公布《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号），明确提出要用10年时间基本完成广州市“三旧”改造，在未来3～5年时间基本完成位于城市重点功能区的52个城中村的重建改造工作，并将实行税费减免和返还等政策优惠，吸引社会资金参与。据统计，“三旧”改造未来将为广州新增高达353平方公里的建设用地，相当于其未来10年新增建设用地的2.4倍。^[81]然而，在旧城重建改造过程中，频频曝光的强制拆迁事件，充分暴露出公共政策执行过程中由于监控力纰漏，执行主体不断放大其拥有的权力，迫使政策结果偏离原有的政策目标。

广州是一座拥有2200多年历史的文化名城，散落于城市中心颇具岭南风情的古建筑，则是这座城市凝固的历史、活的名片。然而面对城市飞速发展的步伐，它们正遭遇消失的危机。2013年6月10日晚，仅靠一纸“缓拆令”保命的民国建筑金陵台、妙高台，一夜之间被开发商夷为平地^[82]……其实自1982年广州成为全国首批历史文化名城开始，关于历史文化保护与开发建设之间的博弈就从未停止过。近几十年来的十多次典型的古建筑灾难，例如，除了大新小学和沙面原英国领事馆主楼被拆毁外，越秀书院、南海学宫、海关码头等几十处古建筑也先后被拆毁。目前类金陵台地块全市还有12宗，政府回购需要上百亿元。^[83]拆迁改造工作是现代化城市建设的前提条件，也是提高民众居住水平和生活质量的重要方式，地方政府应进一步完善拆迁政策，建立健全严格的拆迁管理监控机制，尤其要注重历史建筑的保护工作，处理好古建筑与城市发展之间的平衡。

目前，政府为整治公共住房违规行为，出台了一系列的惩处办法，但在实际执行中由于相关退出机制等并不健全，违规认定很难得到有力执行。不仅如此，政府机构工作人员十分有限，某些管理职能只能外包委托给物业中介公司，但是这类公司主要关注自身业务，对政府托办事项既缺乏热情又欠缺执行的合法性。2009年伊始，广州市住房保障办在金沙洲新社区建立派驻中心，处理住房保障相关业务，但很难监督那些居住在各区的公共住房散户。2009年8月，通过媒体曝光了金沙洲一位廉租房住户的转租新闻，随后，市住房保障办大量工作人员在白云区金沙洲新社区、同德小区，海珠区大塘小区和天河区棠下小区4个公共住房小区展开一个多月拉网式检查，结果仅发现32户违规家庭（2户转租、9户出借、21套空置超过3个月）。^[84]从调查过程了解到，这32户家庭并不是因为交通、子女上学不便等原因违规，主要是受利益驱动或占据住房资源不让他人居住，这些行为充分显示了公共住房监管中存在的盲区。2010年，广州市住房保障部门还处理了一宗廉租户违规案件，该住户是无业单身男，居住期间不但没有缴纳房租，还将承租房屋内的配套电器门窗等全部拆卸变卖。相关机构在应对这些案例时，也需要耗时几个月才处理妥当。从长远效果分析，突击性检查成本太高且不可复制、延续，借此证明公共住房进出体制欠完善。