提高旧城改造住房政策执行力的优化方案

（一）旧城改造政策执行中的政府行为

社会经济的高速发展，必然加快城市化进程，在发展城市、建设城市的多种模式中，城市改造是当前最为主要的方式之一。城市改造涉及诸多复杂领域，既有经济、政治、军事方面的原因，也有民众福利、利益分配、历史文物保护等方面的原因，难度之大全球公认。世界上大多数国家通过建立土地征收制度，解决因城市改造需要而拆除房屋这一问题。^[136]我国城市土地所有权在国家，拆迁只是对被征收房屋给予的适当补偿，其间关系到政府、开发商、被拆迁人、承租人、房地产价格评估机构或房地产估价师等多方面的利益。由于在实施城市房屋拆迁改造的过程中，常常面临“拆迁管理工作不到位、拆迁补偿方式与金额不公平、行政裁决和强制执行不规范、用于产权调换的房屋供应不足”等因素的干扰，各类主体之间不可避免地存在利益博弈与冲突。

1.城市房屋拆迁政策的演变及其利益关系

随着经济体制改革、土地使用制度改革以及住房制度改革的不断发展，我国城市房屋拆迁经历了一个相当长时期的演变。1991年3月22日，国务院颁布《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第78号），并于2001年6月13日对该条例进行了修改（国务院令第305号）。因该条例的某些规定与《物权法》相抵触，2007年8月24日，十届全国人大常委会通过了《城市房地产管理法修正案（草案）》。2011年1月19日，国务院正式公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），以进一步规范国有土地上的房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。

地方在新的条例指导下相继制定、发布或废止了有关房屋拆迁的地方性法规、规章及具体规定。比如，北京、上海、广州、南京等城市相继出台了地方性的“房屋征收与补偿实施办法”，从具体执行流程上对房屋拆迁进行了细化。回顾广州城市房屋拆迁政策的发展过程，如表5-3所示，分析这一演变中的旧城房屋拆迁利益分配问题及其内在驱动因素，对于规范我国城市房屋拆迁政策体系具有重要作用。广州市旧城房屋拆迁起步于1979年，主要有三种方式：一是政府在市政公共设施配套建设中拆迁，如扩建道路、办公楼、绿化广场、商场等；二是政府对其经营管理的公产房（直管房）、代管私房中的危破房进行改造拆迁；三是鼓励房地产开发商投资旧城改造。从广州多年来旧城改造的情况看，无论采用哪种方式，处理好拆迁中的利益分配是关键。

表5-3　广州市房屋拆迁改造政策的演变历程

（1）政府的利益。

现阶段我国城市土地有偿使用制度更加完善，政府在城市房屋拆迁中将土地使用权从被拆迁户处收回，然后以市场竞拍价出让给房地产开发商，从而获得土地资产增值收益。因此，政府的利益主要包括：高额土地出让金及税收、政绩和其他潜在利益。其中，由于政绩的考核指标主要是GDP增长率，而房地产业是其重要组成部分。城市拆迁改造工程不仅能够为开发商提供投资机会，同时也能变相增加GDP，因此各地政府热衷于推动房地产业的发展，大多数城市建设项目皆以商业房地产开发的形式出现。^[137]

（2）被征收人的利益。

对于被征收人来说，房屋拆迁使其失去了原有房地的使用性效用与资产性收益，得到了拆迁安置补偿费。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收人的补偿主要包括：“被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿以及对被征收人给予的补助和奖励”。虽然补偿顾及房屋面积与结构、用途与区位、装潢情况等因素，依据被拆迁房屋的市场评估价计算，但是由于地价与房价虚高，补偿标准及金额仍远低于同地段商品房价格。

（3）房产开发商的利益。

对于开发商而言，拆迁后新建的商品房价格构成包括：第一，土地出让金与相关购置费、房屋拆迁补偿费；第二，配套费和税收；第三，建安成本。^[138]房屋拆迁补偿标准虽呈上涨趋势，但由于标准的制定受制于各地方政策，上涨幅度不可能太大。而当前卖方市场的垄断地位，决定了开发商仍可得到小部分土地资产收益和较高的开发利润。由此看出，在城市房屋拆迁改造涉及的三方主体中，政府、房地产开发商往往都有所获，仅仅是被拆迁人或有损失，这种利益分配的不均衡是造成房屋拆迁冲突的根本原因。

2.政府在房屋拆迁管理中的角色定位

“政府＋市场”的混合供给模式，决定了旧城房屋拆迁改造工作必然涉及政府、被拆迁户与房产开发商三个主体。被拆迁户与房产开发商属于有着自身利益最大化需求的经济主体，地方政府则是身兼行政主体、产权主体、市场主体等多重角色。在现有的土地政策与房屋拆迁改造管理框架下，地方政府既要提高对城市土地资源的配置效率，又要维护社会公平与正义，这就决定其需要成为一个有着多重目标的特殊行为综合体。

（1）利益协调者。

我国虽然通过土地使用权的有偿使用和流转建立起土地市场，但在相关要素设计时，并没有严格规范政府对土地市场的干预行为，使得政府可以利用权力在以房屋拆迁为代表的城市土地征用中，确保自身成为土地级差地租上涨的最大受益者，在土地垄断供给中实现相应的目标。按照我国的土地产权架构，国家拥有对城市土地的所有权，然后经由一定的法律程序从所有权中释放出使用权，再由各实在主体享有。在这种政策框架内，开发商只有在获得原屋主土地使用权的条件下，才能合法启动拆迁程序。在这场城市拆迁博弈中，政府既是局中人，又是游戏规则的制定者，这种双重身份将直接使得博弈的整体发展态势及最终均衡的达成受到一定影响。作为公权力的执行者以及公共利益代表，政府需要协调好旧城改造中各利益主体的关系，避免零和博弈。

（2）征收补偿方。

在城市房屋拆迁改造过程中，政府出于公共利益与发展经济的双重考虑，进行城市房屋拆迁与土地收回再开发，行使的是法律赋予的土地征收权。但是在土地征用过程中，必须给予拆迁户合理补偿；只有在补偿完成之后，才在法律意味着土地已从拆迁户手中转移到政府手里，政府才能够对收回的土地进行出让再开发。从此种意义上看，政府是房屋征收补偿的主要出资人。在这一过程中，谈判博弈的主体双方理应是政府与拆迁户，且这种补偿义务与政府的土地征收权力形影相随，是政府作为城市土地征收唯一主体必然要承担的责任。所以，政府作为城市房屋拆迁改造的补偿主体，需要坚守社会公平的补偿原则，及时从“经济人”或“企业家政府”角色回归到“公共人”角色。

（3）公共利益代表。(www.xing528.com)

在城市房屋拆迁改造的不同阶段，政府拥有不同的权力，分别承担着不一样的责任。在土地征收阶段，政府行使的是行政征收权，需要承担的是与土地征收相匹配的补偿义务；在土地出让阶段，政府行使的是城市一级土地出让市场上的垄断供应方的权力，获得土地出让收益，承担的是将所收回的土地成功出让给房产商的责任；在房屋拆迁阶段，政府行使的是做好房屋拆迁的管理权力。^[139]政府只有在旧城改造的不同时期，饰演好相应的角色，“不缺位、不错位、不越位”，才能更好地协调不同主体的利益。尤其作为公共利益的代表，更是需要处理好开发商与拆迁户之间的利益矛盾与纠葛，遏制自身利益的膨胀，才能有效提升旧城改造住房政策执行力。

（二）旧城改造的国际经验

旧城改造又称“城市再开发”或“城市更新”，1958年8月，第一届旧城改造问题国际研讨会在荷兰海牙举行，提出“旧城改造”是依据城市发展需要，对城市中的老化区域实行有计划的改造建设，主要内容包含“再开发、修复与保护”三方面。^[140]“再开发”（Redevelopment），是指依据城市规划，拆除全部建筑物和构筑物，新建各种必要的城市设施，彻底改变原有地区景观的大规模城市改造建设。“修复”（Rehabilitation），是指对尚可使用或具有保留价值的城市建筑物和构筑物进行保护性修缮、改造，部分改变原有城区景观的中等规模的城市改造建设。“保护”（Conservation），是指对具有保留价值的建筑物、构筑物、街区进行保护性修缮，保护城市环境和原有地区景观的小规模城市改造建设。^[141]西方发达国家在旧城改造中积累了许多经验，值得我们加以借鉴。

第一，把城市基础设施与居住环境的改善作为旧城改造的核心。例如，德国在城市规划建设中，将改造重点放在维持生态平衡与环境保护方面。城市规划除了包括土地利用规划、建筑规划以外，还有绿化规划，城市绿地面积一般占到20%～30%，最高可达40%～50%，人均占有量达100平方米左右。^[142]德国对城市环保及绿地保护亦有非常严格的规定：首先，注重城市外围大环境的绿化，强调森林植被在郊区也必须有良好的覆盖率；其次，市区必须保存充足的绿地面积，旧城改造不能使绿地面积减少，相反还要增加；三是工业区和村镇也要按照绿化规划来展开建设或保护。此外，充分利用天然/人工河湖景观，使城市更加灵秀。^[143]

第二，把旧城改造与历史文化传承进行有效联结，将文物古迹或古建筑列为重点保护对象。20世纪60年代末至70年代初，各国对城市文化遗产与古建筑的保护已成为一种世界性引领潮流。1975年10月，欧洲部长委员会宣布《关于建筑遗产的欧洲宪章》，规定各成员国应采取适当措施保证和支持本国不断为保护欧洲共有文化遗产作贡献。1976年11月，世界遗产委员会成立，负责《保护世界文化和自然遗产公约》的实施。1977年12月，国际建协（U.L.A.）以《雅典宪章》为出发点，提出了城市规划的新宪章——《马丘比丘宪章》，指出“城市的个性和特性取决于城市的体型结构和社会特征，因此不仅要保存和维护好城市的历史遗址和古迹，而且还要继承一般的文化传统”^[144]。1979年，亚洲有18个城市入选联合国确定的第一批世界文化和天然遗产重点保护城市；1980年，法国总统提出把该年作为“爱护宝贵遗产年”。^[145]这些世界范围内的保护行动，使得古城和建筑遗产的保护超出了文化界与建筑界的疆域。具体以意大利为例，早在文艺复兴时期就开始对古罗马和中世纪的建筑施加保护。19世纪上半叶，意大利开始产生特有的建筑遗产保护理论，从最初的“风格性修复”到19世纪下半叶的“文献性修复”和“历史性修复”，再到20世纪三四十年代的“科学性修复”，直至“二战”后倡导的“评价性修复”，将建筑遗产保护与社会文化环境紧密联系起来，从而把世界范围内的建筑遗产保护推向更高境界。^[146]

第三，发挥各层级政府与私人的积极性，多方筹措旧城改造建设资金。从1949年起，美国政府一直致力于城市中心区的改造计划。^[147]1954年实施新的住房法，加大了联邦和地方政府在城市更新建设中的资金投入，增加内城商业开发等非住宅建设的比例，吸引并鼓励社会力量参与。^[148]据1973年公布的统计资料，截至该计划终止时，美国政府在1000平方英里的城市土地上实施了2000多个更新项目，拆除了60万座左右的单元房屋，搬迁了200万居住人口。继而在同样的土地上，25万单元新房屋拔地而起，另有约1.2亿平方英尺公寓和2.24亿平方英尺商业面积也建于此类土地上。^[149]新时期英国城市复兴，由于肩负着解决20世纪70年代末期产生的内城问题和促进城市发展的重任，于1981年开始设立城市开发公司，其最重要的工作就是撬动私人部门投资到已遭受长期衰落的地区。以卡迪夫湾开发公司为例，在运行期间得到的公共资金大约为5亿英镑，吸引了11.14亿英镑的私人投资，预计开发结束时可吸引私人投资18亿英镑。^[150]

对于发达国家在旧城改造中出现的不少教训，也需要引起高度重视。“二战”以后，英国一些大城市也进行了“大规模改造”，诸如伦敦当时也曾在市中心拆除大量被战争毁坏或并未毁坏的老建筑，进行“城市更新”。同时旧城中心区的人口和工业出现了向郊区新城迁移的趋势，使得原来的旧城中心区衰落，表现为房屋和公共设施失修、经济萧条、就业岗位减少、社会治安及生活环境趋于恶化等，还带来了大量社会问题。^[151]但是，焕然一新的城市面貌难免使人们感觉单调，缺乏历史沉淀与文化底蕴，故有西方学者将“千城一面”称为“第二次破坏”。这种“以旧换新”式的旧城改造，结果不仅因新城建设耗费了巨额资金，加重了财政负担，还使得相关基础设施配套匮乏，偏离旧城改造本原。

（三）旧城改造房屋拆迁政策执行力的推进策略

1.政府保证旧城改造的公益性和生态性

公共利益需要是城市改造的出发点和落脚点，城市房屋拆迁正是源于政府因公共利益需要所拥有的征收权。因此在旧城改造之前，应当对整个旧城区的布局展开重新规划设计，摸清旧城内的土地使用及建筑现状，统一规划确定需要拆除重建、改造、保护的地块和建筑；统一确定道路交通、公共服务及绿化等系统性设施和空间；克服和避免超越经济承受能力及市场吸纳能力的大拆大建。^[152]总体来说，改造不能单单考虑纯粹的经济效益，应注重商业园区开发与居民住宅区建设交叉进行、黄金地段开发与偏街背巷开发协调发展，充分体现“便民城”的城市发展理念。即首先它必须是一个生态安全的城市；其次，落后的工业区将进行改造。最后，拆除的空地将建成文化区、娱乐区、步行区和绿化区，从而使改造后的旧城做到真正的“方便于民”。^[153]简言之，旧城改造项目应该由政府而不是房地产开发商提出，方可保证是出于公共利益的需要，或者判断某个具体的城市房屋拆迁项目能否推进城市建设并发展城市经济，从而改善城市形象。

随着经济发展的加快与旧城改造规模的扩大，生态环境保护问题日渐从幕后步入台前，无数事实证明，发展经济不能以牺牲环境为代价，更不能走“先污染、后治理”的老路。因此，在旧城改造的指导思想中还应包括生态型改造理念，城市改造项目必须在保证提高旧城生态环境与质量的基础上，选择与城市可持续发展及其生态系统不断完善相适宜的拆迁改造方式。在城市生态功能分区中，对其周边环境问题应引起特别重视。由于工业化和城市化发展对土地、水及其他生物资源的过度开发利用，改变了城市周边地区的物质循环与能量流动，随之而来的是空气重度污染、可饮用水资源极度短缺、生态植被遭到严重破坏等一系列问题，在经济发达的沿海地区尤其突出。因此，应注意建立土地利用方式的转换机制，保持工业用地、城市住宅用地和休闲绿地之间的竞争与平衡，遵循成本收益最优化原则，确定城市扩张的适宜方向与规模，切实建成城市与其周围地区的生态支持系统，并借此调控城市社会经济发展的速度、广度及限度。^[154]

2.旧城改造需要始终贯穿保护与更新的辩证关系

近些年来，由于土地的有偿使用、住房政策改革的推进以及大量外资的涌入，我国的旧城改造获得了新的发展动力与契机。但是，由于受到社会经济利益的驱动，旧城的拆迁改造工作具有一定的盲目性和投机性，给城市的持续深入发展埋下隐患。当前我国旧城改造存在的问题主要有：第一，从经济方面来看，改造需要大量资金，可现在缺乏稳定持久的来源渠道；第二，从社会方面来看，改造拆迁促成的居民迁移，使得公民权益受损并发生社会结构的改变；第三，从文化方面来看，改造导致了文化环境的保护与传承问题，使旧城区建筑环境遭到破坏。所以，在旧城改造中需要贯穿“保护”与“更新”并行发展的辩证关系。

“保护”属于使城市得以可持续发展的范畴，发达国家的无数实践表明，那些他们竭尽全力保护的历史文化遗产和环境正成为其最宝贵的财富。^[155]但“保护”并非意指原封不动，作为现代都市，仅有历史痕迹却不具备现代功能实难为继。由于科学技术的日新月异、信息社会的突飞猛进以及长年累月的时间磨损等因素，导致许多老城区的建筑在结构和功能上皆没法满足当今社会经济的需要，房屋结构老化、主要设施陈旧、基本功能失衡等特征造成城市发展出现断层，因此进行更新改造非常必要。例如，20世纪40年代末，在美国华盛顿的城市规划中，国会山以东一带的旧式住宅，曾被划为即将拆除的“衰落地区”或贫民窟，但后来该片区域内的房屋并未遭到拆除，而是修缮改造成高级住宅。这些住房由于地点适中、庭院结合，代表历史遗产而身价百倍。^[156]我国北京的四合院、上海的石库门、青岛的里弄、广州的骑楼等，都具有较高的历史文化及建筑艺术价值，一旦拆毁根本不可能修复如初。所以，改造的关键在于需要具有保护和更新相结合的综合治理理念，采用“修旧还旧”的方式手段，使城市历史文化遗产得以继续传承的同时，赋予“改造”新的时代功能与意义。

3.房屋拆迁补偿应考虑被拆迁户的利益

由于在改造拆迁中，被拆迁户始终处于弱势地位，因此，应充分考虑他们的补偿利益。一方面，在城市房屋改造拆迁中，政府在向房产商出让房屋所有土地时，占有该地块的拆迁户不能一无所知。政府给房产商颁发拆迁许可，意味着政府向房产商出让土地使用权，即使作为行政主体，也没有权力将他人的合法土地使用权在权利人完全不知情的情况下出让给第三人。房屋拆迁中土地使用权的收回，关系的双方当事人是国家和土地使用权持有人，而非国家和房产商，因此在新的流程设计中，政府必须在方案里明示，并获得绝大部分拆迁户支持后才能进行项目的招拍挂以确定房产商。通过这种方式，能够使政府提出的旧城改造计划赢得广大市民的理解和支持，避免政府的单方行为，防止盲目决策。

另一方面，房屋征收的主体是政府而不是房产商，就拆迁补偿而言，从拆迁户的角度来看自然是越高越好；但从政府角度来说，拆迁补偿既不是越低越好，也不能无限制提高。补偿过低会侵害拆迁户的利益，影响社会的和谐与稳定；补偿过高有可能人为增加旧城改造成本，延缓旧城改造的速度。政府应站在第三方的中立立场，综合考虑地方经济社会发展实际，及时出台房屋拆迁安置补偿政策，并定期依据市场房价的变动来调整补偿指导价格。对于具体的城市房屋拆迁项目，政府需要委托有资质的中介机构编制拆迁安置补偿方案，并组织拆迁户进行听证，征求他们的意见。只有得到大多数拆迁户认可的补偿方案，才能实施拆迁；若方案未被接受，则需要重制或暂缓改造。