地方政府如何推进一带一路投资？

现阶段，“一带一路”推进的许多政策措施和互联互通建设的目标是多维的，目前投资以基础设施投资为主，这类投资除经济目标外，还包括其他政策性目标。因此，阐述地方政府作为时，不能仅关注投资领域内容，而要将地方政府推进“一带一路”倡议的各类政策措施作为重点，在此基础上关注“一带一路”投资，或相关政策对“一带一路”投资的影响。

（一）通过地方政府往来和城市交流，推动政策沟通和经贸往来

地方政府往来和城市交流，既是促进民心相通的重要渠道，也是推动政策沟通和经贸往来的重要平台。一方面，由于经贸往来相对较少，我国多数企业对于“一带一路”沿线国家的市场缺乏了解，且一些沿线国家受到地理影响，较为封闭。这种情况下，首先各层次政府要增加往来，以促进政治互信，增加了解，通过信息交流，挖掘潜在的经贸合作机会；另一方面，由于地方政府更偏向事务性和实务性的工作，政治敏感性较小，地方政府之间的交流往来合作能搁置许多政治敏感问题（例如宗教问题、领土争端问题），更有助于在实务层面进行合作，深化利益融合。

就合作平台和方式而言，城市交流合作和互结友好城市成为地方政府促进与“一带一路”沿线国家境外合作的重要平台（陈翔，2016）。目前，我国除了互结友好城市外，目前许多论坛和会议都将地方作为一个重要主体纳入其中，例如各种市长论坛、地方领导人会议（如中国—中东欧国家地方领导人会议）、“中国—中东欧国家省州产业合作展”等，另外在次区域合作方面，一些沿边沿海城市与一些区域已经正在推进实务合作，例如云南省和大湄公河区域的合作、广西和东盟的合作。

（二）地方政府特别重视“一带一路”交通基础设施互联互通

基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域，其中包括交通基础设施建设、口岸基础设施建设和推进港口合作、能源基础设施互联互通、跨境电力和输电通道建设、跨境光缆等通信干线网络建设等。

在地方政府“一带一路”实施方案中，交通基础设施建设是重点内容，特别是内陆和沿边地区。过去内陆和沿边地区的国际通道建设相对滞后，在“一带一路”全方位开放的新格局下，公路、铁路、航空大通道以及多式联运衔接成为内陆沿边地区开放的先导项目。

如本章第一节所讨论的，基础设施是区域受益性极强的公共产品，从其经济受益角度而言，地方政府非常有动力推进本区域与国内其他区域以及境外连通的交通基础设施建设。国际通道畅通是地方政府实现招商引资、促进当地就业和经济发展的重要前提。地方政府对接“一带一路”的实施方案和行动计划中，设施联通的内容呈现以下特点。

第一，地方政府的投资项目重点在国内，旨在完善当地运输通道建设，加强国内通道与国际运输通道相衔接。只有当地运输通道建设更为完善，形成区域性的航运中心、物流中心和交通枢纽，与国际运输通道相衔接的各类项目所带来的经济效应和社会效应才能更为可观。同时，要解决与国际运输通道相衔接的许多问题，还取决于国外政府的决策，与国外政府的谈判并非地方政府的强项。

第二，基础设施互联互通和地方产业发展同时推进。各地均将当地对外开放重点区域建设和产业发展建设纳入“一带一路”实施方案之中，开放区域包括保税区、自贸试验区、新区或经济开发区等，这几类政策往往是叠加于同一地理区域内。开放区域产业发展与基础设施互联互通是互相促进的。例如重庆开通“渝新欧”班列是惠普重庆基地投产后提出的要求，以将其产品输往欧洲。随着“渝新欧”的开通运行，更多笔记本电脑生产厂家、代工厂和配套企业落户重庆，而一些有意利用“渝新欧”的其他产业如汽车零部件厂商业更偏向选择重庆作为其生产基地。产业发展使得“渝新欧”的班次增加，这反过来进一步提高重庆生产基地的吸引力，形成良性互动。

第三，地方政府根据国际通道沿线地理和产业特点，适时推进沿线境外合作区建设，促进与沿线国家的经贸合作。例如随着中欧班列的推进，为提升中欧班列运载量，许多地方结合其经济特点，在中欧班列沿线进行集货和分拨点布局，部分还推动与地方产业相衔接的境外产业园区建设。

（三）地方政府建立投资项目库，积极参与“一带一路”建设

各地都在建立投资项目库以及投资项目储备库。例如安徽省建立了一批“一带一路”重点项目库，截至2017年3月，已经入库106个项目，总投资9 624亿元，目前已有过半项目开工建设。^[3]山东省在2016年就已建立了首批“一带一路”建设重大项目库，共210个项目，其中境外项目190个，总投资4 503.6亿元。山东省首批“一带一路”重点境外项目共分七大类（如下表7-4），其中基础设施类项目和产能合作类项目占了90.5%，平均投资规模为23亿元，其中总投资额超过50亿元的项目有18个。青岛、潍坊、烟台的投资项目占据前三，分别为43个、25个、23个。山东境外项目主要投向具有较高的集中性，印度尼西亚20个，柬埔寨19个，俄罗斯17个，巴基斯坦15个，印度13个，越南11个，马来西亚和新加坡各10个，这8个国家占到总项目的60%。^[4]

表7-4　山东省首批“一带一路”重点境外项目概况(https://www.xing528.com)

资料来源：笔者根据新闻稿整理。

（四）地方政府积极推动境外经贸合作园区建设

我国境外经贸园区的出现和发展在初期以企业行为为主，是企业境外抱团发展的一种商业模式。随着一些境外经贸园区的发展，产业集聚效应明显，这种模式得到国家领导人重视，商务部、一些省政府以及政策性金融机构对境外经贸合作区予以一定的财政资金和融资支持。境外经贸合作区有望成为各级政府促进实现“一带一路”贸易畅通的重要平台。在贸易投资领域拓展、投资便利化、新兴产业合作和产业链分工布局优化等多领域，地方政府可借助于“境外经贸园区”这一平台来促进发展和企业“走出去”。这种模式特别适用于那些营商环境相对不完善的国家。

目前境外经贸合作园区分为国家级和省级。商务部、各省政府均有对境外经贸合作区的财政支持政策。要获得财政资金支持，在土地面积、投资额度、入区企业数量和入区企业投资额度等方面，商务部和各省政府有不同门槛，因此，形成了国家级和省级境外经贸合作区。国家级和省级境外经贸合作区并非中央政府和省政府运营，而是境外合作区规模指标不同，获得的财政资金支持来源不同。

从数据上看，我国境外合作区集中于“一带一路”沿线国家的情况非常明显。根据商务部公布的数据，截至2016年底，我国企业在36个国家在建合作区77个，而在“一带一路”沿线国家的就有56个，占比近73%。从累计投资数、入区企业数等指标方面（如表7-5）都可看出，境外合作区集中于“一带一路”沿线国家。

表7-5　我国境外在建经贸合作区情况（截至2016年底）

资料来源：商务部，2016年商务工作年终综述之二十三：《推进境外经贸合作区建设　实现互利共赢》，2017年2月4日，http：//www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201702/20170202509650.shtml，最后访问日期：2017-4-20。

以地方国有企业为主体，经营境外合作区的模式存在增加的趋势。一开始，海外园区的建设多是企业自主行为，2008年国务院颁发《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见》，将通过海外园区建设促进中国企业“走出去”上升为国家策略。一些地方政府以其控股企业为主导，主要是以具有国内园区开放经验背景的企业为主导，在海外经营建设境外经贸合作区。典型例子是天津泰达投资控股公司是天津市国有企业，2008年，天津泰达投资控股有限公司（持股75%）与天津开发区苏伊士国际合作有限公司（持股5%）和埃及埃中合营公司（持股5%）合资组建了埃及泰达投资公司，由其作为中埃苏伊士经贸合作区项目开发、建设、招商和管理的实施主体。

（五）国际产能合作委省（市）协同机制创新

2015年国务院发布《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，部署国际产能合作的目标、任务和要求。为落实国务院指导意见，推进国际产能和装备制造合作，促进国内设备、技术、标准和服务“走出去”，国家发改委与省市陆续建立推进国际产能合作委省（市）协同机制。截至2016年底，共有21个省市陆续与国家发改委建立国际产能合作委省（市）协同机制。^[5]

国际产能委省（市）协同机制的基本内容为：省市方面，各省市选定若干批次境外重点产能合作项目，根据其产业特点和区域特点，明确其境外项目的重点产业和重点区域，建立动态更新的重点项目库；国家发改委方面，国家发改委通过多边、双边合作机制建设和国际产能合作重点国别规划等方式，对地方项目予以支持，或争取金融机构融资支持，通过设立国际产能合作股权投资基金等工作，对协议签署省市项目予以支持。

（六）地方政府对“一带一路”项目的融资和资金支持

金融支持和资金支持主要以项目为依据进行落实。地方政府目前主要有两大方面作为：一是与金融机构、国家开放银行、中国进出口银行以及中国信用保险机构等政策性金融机构达成合作协议或备忘录，支持地方政府“一带一路”沿线重点项目。例如部分省区市建立企业国际合作信用保险统保平台，对“走出去”企业的保费给予扶持；或积极推动银企合作，为企业“走出去”提供融资保障。如新疆、浙江等联合国家开发银行、中信保等金融机构共同举办金融机构与企业对接会，为“走出去”企业量身定制多元化、个性化金融解决方案。二是设立地方版丝路基金，例如福建、江苏、江西等地分别筹建地方“一带一路”基金、海上丝绸之路产业投资基金、国际产能合作和装备制造“走出去”产业投资基金，广东和广西均制定了地方丝路基金设立和运营方案，以发挥财政资金的引导和杠杆效应，对重点国际合作项目给予资金补助、贷款贴息、股权投资等扶持。^[6]