深入改革阶段：2016年至今

2016 年，脱贫攻坚成为国家的重大战略。广西作为扶贫攻坚的主战场，面对资金不足的压力，多方探索解决途径。在原国土资源部以超常规力度支持脱贫攻坚的情况下，增减挂钩政策成了广西脱贫攻坚的重要抓手。自治区党委、政府对城乡建设用地增减挂钩工作高度重视，几任主要领导多次做出重要指示。

2017 年5 月，时任自治区党委书记彭清华、自治区政府主席陈武召开专题会，明确要求切实推进增减挂钩政策对扶贫开发及易地扶贫搬迁的支持和促进作用，通过增减挂钩筹措扶贫资金。6 月，时任自治区人大常委会副主任李克组织区直部门和部分市县到贵州、安徽金寨等地考察增减挂钩支持扶贫工作。

2018 年，自治区党委书记鹿心社在脱贫攻坚大会上强调：抓好增减挂钩政策的落实工作。同年 10 月30 日，自治区人民政府组织在贺州市召开了全自治区城乡建设用地增减挂钩助力脱贫攻坚和乡村振兴现场会，要求20 个深度贫困县的政府主要领导参加，严植婵副主席在会上强调，各县市和自治区有关部门要高效高质推进增减挂钩工作，深入研究并用活、用好、用足政策，确保在有限时间内产生更大效益。高位有力推动，为推进我区增减挂钩工作指明了方向。自治区政府为了更好地推进增减挂钩工作，多次组织相关部门、相关市的人员赴先进省份学习经验，多次到市县进行增减挂钩助力脱贫工作调研，并多次召开增减挂钩工作专题会议，研究推进增减挂钩工作事项。同时，自治区政府办公厅印发了《关于大力推进城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展助力易地扶贫搬迁的通知》（桂政办发〔2017〕121 号）、《广西易地扶贫搬迁可复垦宅基地及城乡建设用地增减挂钩潜力调查实施方案》（桂政办电〔2017〕180 号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西深度贫困县（市）城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施细则的通知》（桂政办发〔2018〕137 号），自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发《关于深化农村改革激发乡村振兴新动能的实施意见》，健全城乡建设用地增减挂钩节余指标有偿使用机制。

在自治区政府的高度重视下，广西增减挂钩工作取得了突出的成效，也在制度改革方面不断推进。自治区原国土资源厅在2016 年印发了《关于印发<广西壮族自治区城乡建设用地增减挂钩节余周转指标交易暂行细则>的通知》（桂国土资规〔2016〕7 号），正式开启增减挂钩节余指标交易。2016 年12 月30 日，马山县政府成功出让交易指标475.01 亩，这是自治区首批交易的城乡建设用地增减挂钩节余周转指标。

为了加快推进增减挂钩项目实施，充分享受增减挂钩政策红利，进一步加强工作力度，更好运用政策，实现对脱贫攻坚的“聚通达”支持，2016 年到2018年期间，自治区下发了《关于加快推进增减挂钩项目实施工作的通知》（桂国土资规〔2016〕6 号）、《广西城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区土地复垦验收技术规程》（桂国土资办〔2016〕227 号）、《广西壮族自治区鼓励易地扶贫搬迁差异化补偿办法》（桂国土资发〔2016〕35 号）、《广西壮族自治区国土资源厅关于运用国土资源政策全力支持脱贫攻坚工作的通知》 （桂国土资发〔2016〕46 号）、《广西壮族自治区国土资源厅办公室关于申报城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展和易地扶贫搬迁示范工程的通知》（桂国土资办〔2017〕519 号）、《广西壮族自治区国土资源厅办公室关于加快城乡建设用地增减挂钩项目立项和实施工作的通知》 （桂国土资办〔2018〕64 号）等20 多个文件进行改革。

（一）具体改革方向

1.进一步简化审批程序

2016 年6 月20 日起，将增减挂钩项目的验收审批权限下发到设区市国土资源主管部门，将拆旧区变更权限下发到县级人民政府。2018 年5 月11 日起，进一步将增减挂钩立项审批权限下放到设区市自然资源主管部门。

2.推动项目实施力度

启动全自治区潜力调查，要求全自治区111 个县（自治县、市、区）开展潜力调查工作，为全面、有序推进全自治区城乡建设用地增减挂钩实施，支持扶贫攻坚，促进城乡融合发展奠定坚实基础。

3.要求各地积极创建示范工程，支持乡村振兴

启动示范工程，召开现场会，现场会要求各市、县人民政府领导参加会议，要求各市、县人民政府及时组织财政、自然资源等主管部门加快推进项目的实施，并研究出台补偿机制、激励措施、项目资金和收益监管等具体配套措施。

4.健全交易市场，扩大购买主体

为了推进指标交易，壮大节余指标购买市场，自治区要求增减挂钩节余指标购买主体从南宁、柳州2 个市扩大到南宁、柳州、桂林、梧州、北海、钦州、贵港、玉林8 个市，2019 年进一步扩大到14 个市。自治区要求设区市每年的商服、商品住宅项目建设用地都要完全使用在自治区交易平台购买的贫困县节余指标，并且从2019 年开始下达各市购买任务计划。对于未完成计划的要按未完成任务量的1 倍以上扣减。

5.推动易地扶贫搬迁后的拆旧复垦工作，创新简化工程手段

允许地方边立项边按照“优先安排指标、优先立项、优先复垦、优先验收、优先交易、优先服务指导”的“六优先”原则，明确全部由拆旧腾退宅基地组成的增减挂钩项目以乡镇人民政府作为实施主体，按照“边实施边立项，先实施后立项”的程序组织实施，在初验合格后向县自然资源主管部门申请验收。

6.规范项目管理和实施，进行督查、通报、图斑核查、实地核查

自治区建立增减挂钩项目实施情况“红黑榜”制度和定期随机抽查复核工作机制，充分利用国土资源调查云、最新遥感影像等技术手段对各地增减挂钩项目进行不定期随机抽查复核，对核查发现的问题提出整改要求；对不能按期完成整改的，除自治区统筹推进重大项目、民生项目外，将暂停安排新增建设用地指标，暂停受理用地报批，暂停增减挂钩项目立项、节余指标使用或交易。

7.健全制度，加强廉政风险防控(www.xing528.com)

要求各市县严格按照《广西壮族自治区人民政府办公厅关于大力推进城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展和易地扶贫搬迁的通知》（桂政办发〔2017〕121 号）文件要求，尽快研究出台增减挂钩收益资金管理办法、细化宅基地退出的补偿范围及补偿标准。对于社会资本参与增减挂钩项目的，严格按照《广西深度贫困县（市）城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施细则》（桂政办发〔2018〕137 号）文件的要求，确定项目收益合理分配方式，即社会投资方所获得的利润应控制在社会投资方投入项目实际支出成本的15% 以内，从制度和机制上防范项目实施中的廉政风险。

8.落实责任，切实加强耕地后期管护

要求市、县加强对项目验收后已复垦农用地的后期管护力度，统一在村庄周边复垦地块与建设用地交界处增加围挡措施，并明确界线和管护要求。复垦后的土地交付后，要及时组织乡镇、村委与村民签订三方管护协议，并把协议及围栏照片整理好备案到县局。各乡镇政府具体承担起后期管护的主体责任，防止违法建设占用，确保复垦后的地块地类性质不变，禁止将复垦后的耕地、园地、林地批准为设施农用地。

在深化改革阶段，各地项目立项进入高涨期，开启了跨县区交易和跨省域调剂的新征程。2016 年到2019 年，全自治区共立项1728 个项目，实施规模5.27 万公顷，涉及304 个易地扶贫搬迁项目，项目的特点是地块普遍零散、规模小，数量多，最多的项目地块个数达到800 个图斑。

（二）出台具体政策措施

在自治区开展增减挂钩试点以来，各地方也紧密结合本地实际情况，创造性地推进试点工作，出台了操作性强的具体办法、措施，不断完善现行制度，促进增减挂钩工作健康有序发展。

1.逐步建立了由政府主导，各部门共同参与的工作机制

增减挂钩涉及工程房屋拆除、新村建设、农民意愿协调、资金落实等多方面内容，必须以政府为主导，发挥地方政府的主体作用。在项目实施过程中，各地不断健全工作机制，逐步改变了以往国土部门单打独斗的局面，通过加强组织领导，明确落实责任，统筹协调发改、财政、扶贫、住建、农业、林业、水利、交通等部门作用，充分调动乡镇、村组等基层组织力量和农民群众参与的积极性，构建了“政府主导、国土搭台、部门联动、乡镇实施、群众参与”的工作机制。例如，三江侗族自治县是广西深度贫困县，“十三五”期间，为了充分发挥国家利用增减挂钩支持贫困地区脱贫攻坚的特殊政策红利，自治县政府高度重视增减挂钩工作，建立了“政府搭台、部门联动、分工合作”的工作机制，以专项行动组和增减挂钩领导小组为主力军，以自治县级各部门、各乡镇政府、村委及技术服务单位为生力军，明确工作职责，压实工作责任，凝聚工作合力，全自治县增减挂钩工作助推脱贫攻坚成效显著。

2.创新资金筹措模式，引入平台公司运作

试点工作开展较好的市县在项目实施过程中，进行多渠道社会融资，引入社会资金参与试点项目建设。由政府委托政府平台公司或社会上的投资公司进行运作，由公司先行垫付项目建设的资金，项目完成后再从挂钩试点的城镇建新区土地出让金中划拨垫付资金，解决了增减挂钩项目资金投入大、政府资金前期难以持续投入的问题，保障了项目顺利推进。如在柳州市柳北区石碑坪镇大仙村，古城村城乡建设用地增减挂钩项目由市东通公司与柳北区政府合作实施，东通公司负责先行垫付项目建设的全部资金，项目完成后再从挂钩试点的城镇建新区土地出让金中划拨垫付资金，柳北区负责整个项目的具体实施。到了2018 年，各地特别是贫困地区引入社会资本参与进入高峰期，全自治区约有37 个贫困县（自治县、区）引进社会资本参与增减挂钩工作，其中深度贫困县（自治县）有13 个。

3.创新项目工程实施主体，复垦工程包干到镇，充分调动基层积极性

针对拆旧区地块多、面积小，零星分散，且大部分拆旧地块上均有旧屋等建筑物的实际情况，为加快复垦工程的实施，由各乡镇人民政府作为项目工程实施主体，负责各乡镇拆旧地块复垦工程的采购、招标和施工合同签订工作，项目涉及的村委、国土所等单位要协助镇政府工作。另外，由于拆旧区复垦工程包干到镇、原则上拆旧地块的复垦由农户组织实施，该创新措施能充分调动拆旧区农民和所在村委参与试点的积极性。不仅增加了群众对增减挂钩项目的认识，同时也提高了当地群众对政府工作的认同度，最大限度地发挥了各部门及群众的特长，降低了项目实施过程中产生的不必要的风险。

4.强化资金监管，建立收益分配和激励机制

对项目资金严格实行专账管理、专款专用，确保不挪用、不截留；及时、分批、足额发放复垦资金和奖励经费，提高各乡镇和村委参与增减挂钩试点的积极性。部分市县在项目区实施规划编制阶段，经核定符合立项条件的，对拆旧区所在乡镇政府和村委会给予一定的工作经费奖励，在立项获得批复或拆旧区复垦验收合格后，再追加奖励经费。另外，部分市县规定将一定比例的周转指标作为奖励，用于拆旧区所在乡镇的小城镇建设和基础设施建设。如凤山县为确保工作质量，加快工作进度，县里统一制定奖励标准，明确每完成100 亩，奖励村委每亩500 元；超过100 亩的，双倍奖励。奖励激励机制的建立，有利于提高各乡镇和村委的积极性，对增减挂钩试点的顺利实施起到了重要的作用。还有完善增减挂钩收益分配，减少廉政风险，如梧州市、河池市印发了贯彻落实自治区政府关于规范社会资本收益的文件。梧州市自然资源局印发了《关于进一步加强引进社会资金实施土地整治项目廉政防控工作的指导意见》，明确不得通过任何形式将项目产生的指标分成作为社会投资方的投资收益，涉及引进社会资本投资建设项目的，投资回报率不得超过15%。河池市人民政府办公室下发了《河池市城乡建设用地增减挂钩项目实施方案》，明确县（自治县、区）政府投资、国有企业投资和社会资本投资实施的项目收益按“市政府10%、县（区）政府65%、乡（镇）10%、村级集体经济组织10%、村民小组集体经济组织5%”的比例分配，进一步保障农民利益。

5.高度重视后期管护，建立管护长效机制

针对当前城乡建设用地增减挂钩项目点多、面广，项目区零星分散，项目复垦竣工后土地管护压力大、管护资金投入不足等突出问题，百色市创新体制机制，率先在广西区内建立起增减挂钩项目后期管护工作长效机制，制定、印发了《关于建立城乡建设用地增减挂钩试点项目后期管护工作长效机制的通知》。该通知重点提出明确管护主体、创新管护方式、落实资金保障、明确土地利用方向、明确奖惩措施等五个方面的内容。增减挂钩项目竣工验收后由县自然资源局移交乡镇人民政府，乡镇人民政府与村级集体经济组织签订目标责任，将管护落实到人。如获得增减挂钩项目区土地经村级集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可依法通过承包、租赁等多种形式落实管护主体。在管护工作开始的前五年，县级政府可从增减挂钩项目节余指标交易资金、建新区土地出让收入、工程实施资金或结余资金、社会投资方预付（垫付）资金、年度财政预算等方面筹措奖补资金，按照耕地每年不低于600 元/ 亩、林地（园地）等其他农用地每年不低于300 元/亩的标准拨付乡镇人民政府。各乡镇人民政府可根据工程管护实际情况，采取一次性付或先后两期付的方式将奖补资金拨付给直接管护人或直接管护主体单位。通知还对项目区土地利用方式和管护工作考核等方面做了具体规定，提高了可操作性。百色市先行先试，通过创新体制机制建立增减挂钩项目后期管护长效机制，有利于探索解决当前增减挂钩项目后期管护工作不到位等突出问题，有利于助推国家增减挂钩惠民政策落地生根，为广西乃至全国增减挂钩项目管理工作提供了有益的参考案例。

6.推动交易

2019 年，南宁市采用了“限地价竞增减挂钩节余指标”的竞价方式公开出让地块，以推动增减挂钩指标购买。当土地拍卖价格达到最高限价后，不再竞地价，转而改竞投报增减挂钩节余指标；为方便意向竞买人测算，承诺购买和投报的增减挂钩节余指标按26 万元/ 亩核算总金额，且须在出让结果公示之日起六个月内，按承诺购买和投报的增减挂钩节余指标对应面积核算的总金额，在自治区增减挂钩节余周转指标交易平台上完成购买并无偿交付南宁市。该措施实施后，首次竞价面积达到2465 亩，有力促进了节余指标交易。