现代化经济体系建设中的制度缺陷

（一）产权制度改革滞后

产权制度改革是对所有制改革的深化，产权制度改革始终是我国经济体制改革中一项绕不开的主题。某种意义上讲，我国的市场经济建设和重点领域的体制机制改革始终围绕着产权制度改革展开。有效的产权保护制度可以保障市场秩序稳定运行，充分激励市场主体活力，提升市场预期，是社会主义市场经济的基石。当前我国的产权制度还不尽完善，相关的法律法规制度有待进一步健全，部分产权的所有、占有、支配、使用、收益、处置等产权权能尚存在制度空白，与现代化经济体系的要求还有相当大的距离。具体表现在以下方面。

第一，各类自然资源资产的产权归属关系和权责还比较模糊。第二，国有资产产权制度不健全、委托代理关系模糊。一方面所产生的关联交易、利益输送等问题，导致国有资产流失现象仍然存在；另一方面企业自主经营权得不到保障，国有企业难以成为市场主体而独立的参与市场活动。第三，农村集体产权制度尚不健全。农村集体产权的确权、交易、流转和退出制度不完善，造成农村集体经济组织成员通过农村集体产权获得财产性收入缺乏制度安排。第四，知识产权制度不完善。职务发明人的权益未得到充分保护。知识产权制度存在明显滞后性，不能适应新业态、新模式、新产品的大量涌现。知识产权侵权成本低、维权成本高的问题特别突出，造成侵权行为屡禁不止，严重损害创新活力。第五，居民财产权未得到充分保护。政府在土地、房屋征收征用过程中随意扩大公共利益范围，补偿数额过低等现象仍大量存在。住宅建设用地使用权到期续期等规则缺乏法律安排。第六，非公有产权未获得平等保护。存在因所有制经济主体身份不同的“同罪异罚”现象，混淆企业法人财产和股东个人财产、违法所得和合法财产、涉案人员个人财产和家庭成员财产，动辄采取查封、扣押、冻结等强制措施的案例时有发生。

（二）要素市场化改革滞后

要素配置方式是一个经济是否有效率、效益的核心。要素市场化配置是市场发挥资源配置决定性作用的重要基石。目前，要素市场化配置的严重滞后已成为影响我国实体经济发展质量和活力的显著因素与制度短板。要素市场发展滞后的种种现象，从总体上关系到市场经济的运行机制。问题的重心大多集中在国有经济部门（包括国有企业、国有银行等）和政府经济管理体制。我国的国有经济部门和政府之间存在千丝万缕的联系，使国有企业和国有银行没能成为真正意义上的市场主体，还需要依靠政府来“吃偏饭”，所以导致政府的管理手段以它为重心来配置资源，这是根源所在。具体表现在以下方面。

第一，普遍存在的多元结构多轨运行。一方面有公开的、透明的、可调控的市场；另一方面还有一个不公开、不透明因而也不可调控的市场。广义的资本市场最为明显，国有银行对社会信用的垄断使信贷资金绝大部分都流向了国有企业，对经济贡献超过三分之二的非国有经济仅能获得有限的信贷支持；既有经过政府批准的规范的证券市场，又有不规范的融资市场。土地市场中有城乡二元的市场分割，又有城市中通过招拍挂等市场手段和通过协议出让或其他渠道获得的土地并存。劳动力市场同样有城乡二元的市场分割，成千上万的劳动力在公开的劳动力市场外自发、无序流动，城市中的劳动力又因为所有制身份而具有不同的市场要求和对待。

第二，价格存在比较严重的扭曲现象。突出的是要素价格形成机制不健全，政府定价范围仍然过多过宽，定价规则不透明，政府存在不当干预。如农林土地制度改革不到位，国有和集体土地同地不同权，加上政府对城市建设用地一级市场的垄断，不仅造成土地价格扭曲和配置低效，而且引发了大量的社会矛盾。

第三，阻碍流动的制度性壁垒仍广泛存在。如城乡或不同城市之间的户籍壁垒和公共服务供给不均等，妨碍劳动力的自由流动，不同形式的就业歧视现象依然存在。资本市场上，交易所和银行间债券市场的参与主体、交易品种和托管清算均未实现统一等。

（三）市场监管体制改革滞后

市场监管是我国政府的重要职能之一。加强和改善市场监管是政府职能转变的重要方向，是维护市场公平竞争、充分激发市场活力和创造力的重要保障，是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。目前，我国市场监管体系建设与市场经济的快速发展还不相适应，市场准入环境、市场竞争环境和市场消费环境问题突出，监管制度、监管机构及其职责方面矛盾凸显，企业信用监管、信息化监管及综合执法监管三大监管机制亟待完善。具体表现为以下方面。

第一，行业准入和退出问题突出。部分项目审批依然存在“隐形壁垒”，一些行业准入往往要求具备较高的业绩经历和资质许可，设定了不合理的较高门槛；且注销责任追究制度尚未建立，不进行注销登记不但不会受到处罚，而且还能减少注销所要耗费的时间和经济成本，造成主动退出成本高、不退出责任小，没有形成退出激励机制。

第二，企业、行业、地方三维度竞争环境问题显著。经济体制转轨仍在进行时，企业制度、分配制度、产权制度等相关配套制度的重建尚未完成，市场中各种行为和秩序还没有形成规范，市场主体繁杂且按照各自利益需求行事，造成整个市场关系复杂和混乱；同时，行政权力对社会经济活动的辖射和管控仍然大量存在，法律法规多是原则性的规定，具体的监管内容和标准多是模糊不清的，给监管主体提供了自由裁量的空间。

第三，市场消费环境仍有大量机制需要健全。长期以来，政府过多关注经济性监管而忽视对社会性监管体制的建立，并且经济性监管中的社会监督力量调动也极为薄弱，社会性监管不足。同时，法律体系中缺乏对规制者的规制以及社会公众对公共权力的监督，广大人民群众与监管主体之间存在着层层的委托代理链条，社会监督成本随着链条的加长而增加。此外，巨额赔偿制度正在着手建立。目前侵权案件普遍处罚力度疲软，有的甚至仍停留在补偿性赔偿这一层面。

第四，监管制度和监管主体矛盾凸显。就监管制度而言，事中事后监管缺乏标准化、规范化的流程和程序设计。同时，市场监管总局虽已成立，但基层工作中存在“上面千条线、下面一根针”的特点，面对不同部门、不同程序的法律规范，一线执法人员难以准确适用，具体执法实践亟待规范。就监管主体而言，政府监管能力的“有限性”与实际推进中监管需求的“无限性”之间的矛盾比较突出。面对新经济跨界竞争、网络效应、平台模式等新特征，“不会监管、不能监管”的问题愈加凸显。

第五，监管机制亟待完善。目前，机构改革配套的业务体系尚未健全，2018年成立的市场监管总局是多职能、多专业的整合，内部机构职能配置和业务流程的梳理需要按照内在逻辑进行再造。同时，监管实施分级管理后，基层市场监管部门承接了大量当地政府指派的创文创卫、市容整治、社会综治、新农村建设、信访维稳等任务，牵扯基层大量人力物力，使得市场监管执法力量难以集中到市场监管和执法办案上来，市场监管职能的泛化降低了能效。

（四）民营经济发展政策跟进不力(www.xing528.com)

民营企业是建设现代化经济体系不可或缺的力量，已经发展成为稳定就业和推进技术创新的重要主体、国家税收的重要来源、经济持续健康发展的重要力量、企业家成长的重要平台。但长期以来，民营经济发展仍不同程度的面临着“弹簧门”“玻璃门”“旋转门”的“三门”阻碍，权利平等、机会平等、规则平等“三个平等”原则并没有得到充分的体现和落实，公平竞争的市场环境还尚未形成。具体表现为以下方面。

第一，推行负面清单在实践中面临不少困难。对内外资负面清单的认识存在混淆，对内外资负面清单的关系存在错误理解。并且各类负面清单过多过乱，目前试行的《市场准入负面清单（2019年版）》还需逐步调整。同时，一些地方、一些部门的理念还没有切实转变，甚至在通过负面清单加条目来固化权利。此外，行政审批制度、商事登记制度、市场监管体制、社会诚信体系等保障制度的推进工作还显滞后，导致配套不足。

第二，妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法在一些地区、领域和行业中仍然存在。在部分领域仍存在不当准入限制，特别是电信、石油、天然气、电力、铁路、金融等领域，民营企业进入面临着诸多限制。另外，在市场分割上，地方保护现象时有发生，突出表现为包含地方保护、指定交易、市场壁垒等内容的政策措施时常出现。同时，市场运行透明度不够，在招标、采购、项目审批等方面竞争规则和透明度低，各种违规操作层出不穷。并且部分服务领域存在行政垄断，开放度不够，价格严重扭曲，真实的成本和效率状况得不到正确反映。以及要素市场发展滞后，生产要素市场多元结构状况严重制约了要素市场化的实现等。

（五）发展规划评估的科学性有待提升

国家发展规划是引领我国经济社会发展的“战略性、纲领性、综合性” 的规划，是政府加强和改善宏观调控的重要手段，是履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。当前，我们在发展规划实施评估工作方面还存在一些问题，导致发展规划在引领国家发展中的战略性和导向性作用未能得到充分发挥。具体表现为以下方面。

第一，从理论层面看，缺乏完备的理论基础，难以有效指导实践。我国的发展规划评估研究起步较晚，虽然国内一些研究者对规划评估的方法、对象、主体或某一具体规划的评估有不同程度的研究，但发展规划评估缺乏完备的理论基础和系统的科学研究与应用研究，对实践难以形成有效指导。

第二，从设计层面看，存在指标体系滞后，衔接不力等现象。目前规划指标设计多数是基于现有的统计基础，但现行统计指标与国家战略要求不同步。比如党的十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系是我国发展的战略目标。当务之急是将长期习惯使用的反映高速增长特征的宏观调控和发展规划指标体系转化为适应高质量发展阶段的指标体系，转化为能体现现代化经济体系的指标体系，建立能反映经济发展质量和动力的全要素生产率的指标计算和发布制度。

第三，从制度层面看，法制化进程滞后，难以保证规划评估实施。我国发展规划领域法制化进程滞后，发展规划评估的法律地位也还不明确。截至目前，有关规划及评估的绝大多数制度安排都是通过国务院、国家发展改革委所发布的各类通知文件以及在部分五年规划纲要中体现，虽然也具有一定的约束力，但并不是正式的法律法规。有关规划评估的组织形式、评估主体、评估内容、监督机制等大都还是探索性和原则性的，规划评估还未真正成为各级政府规划工作必须完成的法定环节，这在很大程度上影响了规划评估的应用效果。由于我国没有专门的“规划法”对规划体系、规划责任等进行总体说明，现行的发展规划制度仅拥有人大全体会议审查和批准的特殊资格，还缺乏权威性、严肃性，这使得规划评估的实施难以得到保证。

第四，从技术层面看，评估体系尚不完善，影响规划评估效果。当前我国发展规划评估主要是评价各个规划领域的进展是否符合规划目标要求，即对规划结果的评估；而完整的规划评估还应包括对效果和实施过程的评估。单纯就规划纲要作评估有明显的局限性，对于五年规划纲要正确的评估离不开对规划体系中全部规划的评估。但目前我国各类规划间衔接协调不足，采取对规划体系进行评估的做法，不但工作量巨大，组织协调难度也比纲要评估大得多，而且各级政府开展规划评估的工作基础和现实条件差异较大，很难对规划评估内容作统一界定，因此，直接影响了规划评估效果。

（六）宏观调控体系仍有改进空间

在中国，宏观调控的内容比较宽泛，除了货币政策和财政政策之外，还包括投资政策、产业政策、土地政策和区域政策等内容，最近又加入了宏观审慎政策等多种新政策。总体来看，新常态以来针对我国经济形势的新特点和新问题，宏观调控不断提出新思路与新方法，为经济的平稳发展做出了非常重要的贡献。但是，我们的宏观调控还存在一些不足，以市场化为导向的宏观调控体系至今尚未真正建立，导致调控效率有所下降。具体表现为以下方面。

第一，我国宏观调控承担的任务过多、目标过于宽泛。表面上，这会给予政策制定者更大的相机抉择空间，使其可以根据经济形势变化而制定最优政策。但实际上，宽泛化目标下的宏观调控政策左右摇摆会使公众难以形成稳定预期，从而导致政策实施效果难以达到预设目标。目标应该少而精，目标过多会导致每一个目标都实现得不够好。按照现代宏观经济理论的建议，应精简宏观调控目标，主要定位于经济稳定和金融稳定这两个核心目标上。

第二，我国宏观调控更多地使用财政政策，而对经济短期波动调节更为灵活有效的货币政策则处于从属地位，这在一定程度上弱化了宏观调控的逆周期调节能力。从中国这些年的宏观政策定位来看，几乎每年都是积极财政政策加稳健货币政策，也间接验证了这一点。

第三，我国宏观调控政出多门、多龙治水，导致在政策协调方面还有较大不足，时常会出现调控力度不足或过度的情况。宏观调控实施主体多元化，虽然协调机制也是有的，但是效果还不够好。有时调控力度过猛，宏观调控政策一实施就一哄而上，用力过度，回调起来很困难，人为加剧了经济波动，易导致经济大起大落。

第四，由于宏观调控体系中包含较多的微观干预手段，以宏观调控之名行微观干预之实的现象时有发生。在去产能过程中就较多地使用了行政手段。另外，过多使用微观干预手段不仅会产生寻租空间，阻碍市场经济发展，而且还会扰乱市场对资源的配置效率，进一步加剧经济波动。