把权力关在笼子里-制度设计下的廉洁建设实践

“把权力关在笼子里”是廉洁建设的一个核心思想。而这一过程中，如何对待权力和制度之间的关系，即如何实现用制度的笼子来约束权力是一个关键；另一个关键问题是，按照古希腊思想家亚里士多德的主张“人间相依仗而又相互限制，谁都不得任性行事”，那么，首先需要约束“谁”的权力？

“一个单位风气好坏，主要领导应该负主要责任，这是一个核心问题，上行下效！所以，为什么我把党风廉洁建设看得比什么都重要，大会小会都提倡，就是希望从我做起。在具体管理过程中，我还喜欢用案例、用具体的事例来说事。”提到廉洁问题，方振这样说。

从理论上讲，许多个体拥有个人的文化、哲学或宗教信仰，并试图在与他人的交往中予以实现。我们把这些愿望、偏爱和态度，尤其是涉及文化、哲学或宗教的信仰，称为“个人戒律”。个人经常在他们个人戒律的影响下做出决定，这是戒律最大的一部分功效。有一些人，他们的个人戒律是强有力的，会始终支配着他们的决策行为，他们往往以严格约束的方式来行动，而且看上去坚定不移。^[1]在合肥供水集团，我们就是希望领导层拥有这样的“个人戒律”，并且能够延伸到企业的经营管理活动中。

基于这样的思路，在合肥供水，廉洁建设首先是从约束党委书记、董事长及高层管理者的权力开始的。领导班子带头学习中央、省市和国资委文件精神，用实际行动贯彻落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《国有企业负责人职务消费行为监督暂行办法》《合肥市国有企业领导人员廉洁从业九条禁令》及供水集团关于“三重一大”决策、党务公开、企务公开等系列文件制度。在工作实践中，供水集团严格坚持问题导向，从权力集中的重点领域、重点岗位和重点环节入手，多措并举，排查廉政风险点，梳理职责流程，摸清权力底数。

比如，凡是涉及干部人事任免、重大工作部署、资金审批使用等重大事项，都按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，由党委会、总经理办公会和资金调度会集体研究决定。主要领导不直接分管人、财、物、项目等具体事务制度和“末位表态制”，形成了“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的工作格局。合肥供水规定，所有重大事项全部上会讨论，公开表态决策，杜绝“一言堂”和“暗箱操作”。主要领导人在会上多次做承诺，“自己的亲朋好友一概不参加招投标和工程建设项目，鼓励有奖投诉”。同时，合肥供水集团创新实施了《合肥供水集团拟提拔、拟调整至重点岗位人员考察对象及配偶、子女财产报告制度》，使关口前移，严把廉洁从业关。

又如，合肥供水规定，材料供应商及施工建设方等业务单位来人，禁止在领导办公室接待，一律在公共接待室接待。办公区域楼梯过道全部安装摄像头，24小时监控。领导干部家里的婚丧嫁娶事宜，严禁邀请管理和服务对象以及本单位员工参加，严禁接受可能影响公正执行公务的礼金红包、礼品等财物。领导干部不准收受直接管理和服务的对象、主管范围内下属单位和个人、其他与行使职权有关系的单位和个人、外商、私营企业主的红包、礼金。因为各种原因没能拒收的，必须在规定时间内登记上交，逾期不交的，要追究责任。领导干部的配偶、子女，因为领导干部的工作关系收受红包、礼金的，要追究领导干部本人的纪律责任。

利用纪委和监事会合法权力发挥监督作用，使其成为廉洁建设尤其是监督高管层权力的重要手段，也是集团在廉洁建设中的一个尝试。“监事会是对董事会和总经理办事会的议题进行审核；纪委会，是对党委会的议题进行复核。这是我们董事长主动作为的，坚持一定要接受监督，一定要纪委等监督部门监督。所以这块工作，我们一直坚持在做。”“另外，自2012年12月开始的以‘提升优质服务、提高廉洁风险防控能力’为主题的大讨论活动，以及‘我给领导提意见’‘我给领导打打分’等系列品牌活动，都发挥了群众监督的作用，有效控制了腐败现象的滋生和蔓延。”纪检监察室的一位干部说。

廉洁建设首先从高管领导层的自身约束开始。而在这一过程中，我们一直所追求的，不仅是高层管理者们的道德修养，更是注重从制度设计层面，把人的权力和欲望一起“关在笼子里”。合肥供水十分重视管理层的道德修养问题，通过各种方法加以持续提升，与此同时也认为，道德往往难以全面约束，因此更相信通过外部约束来达到提升伦理行为的目的。正如亚当·斯密先生所说，仁慈（美德）总是不受约束的，不能以力相逼。而另外一种美德，对它的尊奉并不取决于我们自己的意愿，它可以通过压力迫使人们遵守，谁违背它就会招致愤恨，从而受到惩罚，这种美德就是正义。^[2]

基于此，合肥供水集团规定所有重大事项，全部上会讨论，公开表态决策，杜绝“一言堂”和“暗箱操作”。其中，“建立合肥供水特色议事决策体系”和发布与实施《合肥供水集团领导权力、责任、负面清单》是两个重要举措。

2015年7月22日，供水集团发布《关于进一步规范决策议事管理体系的通知》，按照“明责确权、相互监督、集体决策、规范运行”的基本要求，结合《党委会议事规则》《董事会议事规则》《书记办公会议事规则》《总经理办公会议事规则》《监事会议事规则》《纪委会议事规则》《职代会议事规则》等议事规则和议事程序，进一步规范合肥供水集团决策议事管理体系，全面梳理了公司党委会、董事会、职代会、纪委全体会议、监事会、总经理办公会、月度工作例会、资金调度会、审图会、专题会等15个会议间的相互关系。结合企业法人治理结构、会议性质、决策机构、决策事项等，将会议划分为：

（1）决策类：党委会（书记碰头会、书记办公会）、董事会、职工代表大会、供水工程审查领导小组会议（供水工程审查领导小组办公室会议）等。

（2）经营管理类：总经理办公会、月度工作例会、资金调度会等。

（3）监督类：纪委全体会议、监事会等；

（4）专题类：精神文明建设委员会全体会议、安全生产委员会全体会议、标准化委员会全体会议、专题会等。(www.xing528.com)

这一制度对企业管理者的“约束”作用，可以体现在这样几方面：一是划清了领导权力与责任的分配层级和范围，全面梳理归类，形成决策管理集体研究、业务工作分级审批的权力清单体系，重点明确对人、财、物的审批权限，规范权力运行；二是明确了“能”与“不能”的界限，合理界定审批范围，明确每位领导签字有效与无效的范围；是按照国家法律法规要求，在梳理现有审批流程的基础上，结合领导班子分工，在法定或职务权力、“三重一大”事项决策权、生产经营事项审批权等方面进行了明确。

同时，为了厘清会议之间的关系，强化对权力的制约，制度规定，监事会对提请董事会、总经理办公会审议议题的合法合规性进行审查，对董事会、总经理办公会形成的决议及执行情况进行监督检查；董事长、监事会对董事会、总经理办公会决议拥有否决权；监事会对月度工作例会、资金调度会形成的决议及执行情况进行监督检查；纪委全体会议情况向党委和市国资委纪委报告；安全生产委员会全体会议、标准化委员会全体会议的重大事项向董事会报告；精神文明建设委员会全体会议向公司党委报告；专题会研究形成成熟方案后提请董事会或总经理办公会研究。这些措施，进一步明确并规范各项会议议事内容和议事流程，搭建了权力制衡机制，创新建立具有合肥供水特色的议事决策体系。

为健全现代企业管理制度，实现对权力运行的有效监督和约束，营造“人际关系简单化”“把权力关进制度的笼子里”的良性企业政治环境，2016年7月6日，合肥供水集团围绕“两个坚持、两个反对、一个提升”的“221”指导思想和“标准化、模块化、简单化、信息化”建设目标，编制并发布了《供水集团领导权力、责任、负面清单》。

“清单”依据中央、省、市和市国资委等有关方针、政策、制度等文件精神，结合领导班子分工，从顶层设计入手，理清了党政班子成员与行政班子成员的权力、责任与负面清单列表，对企业经营管理决策事项尤其是“三重一大”事项的审批权限作了具体的规范性要求，包括：（1）企业发展战略规划；（2）企业组织机构设置、人员编制等“三定”事项；（3）企业员工招聘、录用与配置、选拔任用事项；（4）“三重一大”事项：重大问题决策、重要人事任免、重大项目投资决策、大额资金使用；（5）党建、生产经营及预算等年度计划及调整；（6）工程建设及造价变更事项等，“未经书记办公会、党委会、董事会、总经理办公会、供水工程审图委员会会议、资金调度会等集体研究，不得以领导个人名义履行（签字无效）”，强化了对权力的监督与约束，实现权力与责任对等、负面与风险等级提醒、防控与监督全覆盖，形成权力制衡、相互监督的互动机制，旨在持续推进企业管理简政、放权、明责，助推“可复制的”、具有合肥供水特色的供水管理新模式建立。此次清单的发布进一步明晰了行使权力的法律与制度依据，切实做到“所有权力进清单，清单之外无权力”，有效防止监管缺位、错位和越位，真正增强管理的内生动力。

下面看看董事长（法定代表人）的三个“清单”的内容：

第一，董事长权力清单包括法定或职务权力（如主持集团公司全面工作等）、重大事项决策领导权（如企业发展战略规划等）、生产经营工作批准权（包括人力资源事项等）及其他规定权力，其中对于“重大事项决策领导权”特别申明，“未经董事会等集体研究，不得以领导个人名义履行（签字无效）”。

第二，董事长责任清单包括：（1）接受上级组织、出资人等领导，落实各项决议；（2）遵守法律法规和集团公司章程，执行党委会、董事会决议，依法维护集团公司利益和出资人合法权益；（3）不得自营或为他人经营与集团公司同类业务等损害集团公司利益的各项活动；（4）未经董事会同意，不得与本公司订立合同或者进行交易；（5）不得泄露集团公司商业秘密，不得利用职权为自己或他人谋取本应属于集团公司的商业机会；（6）不得挪用集团公司资金，不得以个人或他人名义开立账户存储集团公司资金；（7）未经董事会同意，不得将集团公司资金借贷给他人或者以集团公司财产为他人提供担保；（8）不得接受他人与集团公司交易的佣金归为己有；（9）按规定向出资人提供集团公司重大决策、重大财务事项及资产状况报告；（10）接受监事会、职代会对其履行职责的合法监督和合理建议；（11）严格执行党风廉洁建设各项规定，管好自己、亲属及身边工作人员，自觉接受监督；（12）依法承担其他责任。

第三，董事长的负面清单包括：（1）利用职权和职务上的影响谋取不正当利益；（2）不按规定对工程建设项目、重大物资采购实施公开招标投标；（3）擅自委托资产评估，不按规定进行资产评估及评估备案；（4）私自从事营利性活动，通过同业经营或关联交易谋取私益；（5）利用企业上市或上市公司并购、重组、定向增发等内幕信息谋取利益；（6）擅自决定投资、产权转让、融资、担保、拆借资金、捐赠、赞助；（7）违规持股，组织职工集资、对外投资；（8）在年薪制外领取各种名义的过节费、补贴和奖金；（9）违规进人，个人决定领导人员、高管选拔任用；（10）其他国家法律、法规禁止的行为。

在企业主要领导人通过制定各种制度，将自身的权力“关起来”之后，合肥供水集团还力图尝试通过制度设计，把一把手由“被监督者”变成“监督者”。

廉洁和腐败问题的产生多由权力失去监督和控制引起，经济学用“委托—代理”理论来分析和解决这一问题。在委托—代理的关系中，委托人追求自己的经济利益最大化，代理人追求自己的工资津贴收入、消费和闲暇时间最大化，由此产生了不对称信息下代理人“逆向选择”和“道德风险”问题。

国有企业的出资人是国有资本，国有资本的初始委托人是全体公民，且经过层层代理。作为提供刚需公共产品的垄断性国有企业，与其他竞争性国有企业相比，供水企业更容易因“委托人缺位”和“信息不对称”而产生腐败问题。但在合肥供水集团，主要领导在外部接受所有监督的同时，在企业内部通过一系列制度安排，将自己从“代理人”（被监督者）变为了“委托人”（监督者），从而很好地解决了国有企业“委托人”缺位（企业一把手成为代表政府的“委托人”）和信息不对称（企业一把手了解企业的全部真实信息）的问题。根据委托—代理理论，这是合肥供水集团廉洁建设能取得优秀成果的根本原因。

当然，把自己“从被监督者变为监督者”，意味着放弃了利用“缺位”和“信息不对称”为自己谋求“利益”的机会，甚至意味着强制他人放弃相应的机会。这不仅需要有高尚的情操、清正廉明的风格，还需要有巨大的勇气与魄力。合肥供水集团一把手及高管团队用清廉和能力，摆脱了人与人之间的“纠缠”，营造了企业的清廉之风，在一定程度上破解了国企的“委托—代理”难题。

“要防止败德行为的发生，必须依靠制度。作为国有企业，这么多事情，不能一个人就全部说了算的。我们所有的事情包括招标、进人，全部按照制度办，公开透明，一定要靠制度来约束，不能是哪一个领导或部门有权来做这个事情。”供水集团党委副书记、监事会主席、纪委书记亢冬说。实际上，社会秩序中的文化与制度，原本就是相互促进的，即任何制度的制定和实施，都是价值观选择的结果，制度差异的背后，一定是价值观选择的不同；同时，制度的实施及其结果，将直接引发被约束者的思维模式和行为模式的改变，从而形成新的文化取向。