重塑国家治理体系：派出机构的重要作用

派出治理是政府治理的一种有效方式。派出机构，主要是指在国家政治体系中，上级机关为了实现对某一地方、领域、系统等工作事务的监督、管理等目的，依据有关规定授权成立的派生性、辅助性分支机构。基于自身独特的组织构造和功能逻辑，派出机构在一定意义上成为完善国家治理体系、增强国家治理能力必不可少的有机内容。^[1]

（一）当前国家治理体系中派出机构的主要类型

派出治理古已有之。秦始皇统一中国后，为了加强中央集权对地方的控制，在地方每郡设置的“监”，即是当时的中央派出机构。随后，派出治理五花八门，演变不断。如今，我国政府的派出治理更多的是适应现代政府分散化治理的需要。根据管理宽度和管理层次之间的关系来看，政府及其部门的管理要有一个适当的宽度。我国之所以要设立各类派出机构，是因为政府或部门管理区域大、布点分散、难于管理，往往很难面面俱到，必须让渡部分行政权力给派出机构，代表政府进行管理，更好地服务经济发展的需要。因此，行政派出治理成为构建服务型政府不可或缺的一部分。^[2]

目前，我国政府的派出管理机构形式多样、种类繁多，根据派出机构的职责任务不同，派出机构的类型主要有“领导型”“监督型”“管理型”以及“沟通型”等。所谓“领导型”，是为了加强对某一地区、行业等的各项工作的领导而授权成立的领导机构。此类型派出机构在党的体系中比较多，已深深“扎根”于我党的政治实践之中。从土地革命战争时期中共中央设立的鄂豫皖分局等派出机构，到新中国成立初期设立华北局等中央地方局，以及现有的中央和国家机关工作委员会等，在强化执政党领导、优化党内生态、不断提高党的执政能力与领导水平等方面发挥了重要作用。

所谓“监督型”则是出于对某地区、某单位的工作检查和监督目的而设立。纪委系统的纪检组就是这类派出机构的典型代表。海关系统的派出机构中，此前天津和上海特派办就属于“监督型”派出机构，广东分署也具有此类特性。“管理型”是指上级为了实现对某一行政事务或特定区域内行政事务的管理而设立的分支机构。此类派出机构更多是政府部门为了加强行业管理或部门监管而设立的，包含中央政府部委行署和地方政府部门的各类派出机构。中央政府部委行署“设立派出机构或代表是国务院加强对地方管理和统辖的重要手段，一般运用在宏观调控和行政执法领域”。^[3]1980年，国务院在广东设立广东分署就属于此类。此外，“沟通型”是上级单位出于沟通协调的目的而设立的派生性组织，“驻京办”等办事处是此类典型。

根据不同的思路和维度，派出机构可以有不同的分类。由于国家治理实践的复杂性，同一个派出机构可能兼属不同的类型。如广东分署就兼有监督型和管理型的属性。通过运用现实资料来分析其异同，有利于深化认识派出机构的特点和规律。(www.xing528.com)

（二）派出机构在国家治理中的独特功能优势

在中国丰富的治理实践中，各种形式的派出机构长久且广泛地存在，在中国政治体制以及国家治理过程中发挥了不可或缺且无法替代的重要功能。作为一项独特的制度工具，派出机构在价值属性上展现出“两栖性”特征。一方面体现了强化中央权威的“集中性”功能逻辑，充当了中央或上级的监督调控机构，成为增强国家能力的有力手段，另一方面，展现出促进管理灵活化的“分散性”功能逻辑，成为增强地方政府管理便利性与有效性的“理想”工具。

派出机构的设立与运行，使上级机关能够构建一种相对独立的信息传输和监督渠道，有利于上级克服信息不对称、监督不力等难题。派出机构由于奉行“谁派出、对谁负责”的运行原则，能够自上而下地形成一种特殊的“条条”关系，从而使上级具备自己专属的信息“搜集器”和信息传输渠道，进而避免信息过滤现象，有助于及时准确地掌握下级或地方的实际状态以及贯彻落实上级政策、指示的情况，防止下级发生“越轨”及“偏离”过大问题，以便进行适时“纠偏”，从而维护整个政府管理体系的健康运行。

由于不是基本性、正式性的组织机构，“派出机构”的设立与撤销既不需要通过复杂的程序规则，也不影响既有的政府行政层级，使得派出机构自身具有相对灵活性。将管理权下放到派出机构，会更贴近当地信息来源，因此，也使得政府管理体制能够更迅速地应对环境的某些变化，尤其是能够强化快速变革时期的灵活性与适应能力。作为一种衍生性的组织设计，派出机构通过有机“嵌入”正式的科层组织架构，拓展了政府管理形式，延伸了政府管理的有效幅度，在一定意义上充当了国家治理体系中的“变量”和弹性要素，成为改善和创新政府管理方式、增强政府管理分散化和有效性的组织工具。

由此可见，派出机构适应了不同历史时期国家能力建设与治理逻辑的现实需求，并在一定程度上悄然改变着国家行政治理结构与基层行政实践模式。各类派出机构在中国基本制度框架内的有效运作，增强了国家治理功能的适应性、政治生活的有机性以及应对复杂问题的能力，并对国家政治关系和治理过程产生重要影响。^[4]