海关派出机构治理实践：广东分署40年历程

广东分署作为海关总署的派出机构，是国务院1980年2月《国务院关于改革海关管理体制的决定》明确设立的，^[5]至今走过了40年的发展历程。2020年1月，海关总署下发了广东分署新“三定”通知，对分署的职责任务作了新规定，这是广东分署成立以来的第五次职能调整。广东分署每一次职能调整都是伴随着国家经济发展、对外开放的步伐前行，是海关治理体系和治理能力现代化不断向前推进的生动实践。

（一）广东分署成立40年来职能调整的时代契机和演进脉络

1978年底召开的党的十一届三中全会，确立了党的工作重心转移到以经济建设为中心上来，拉开了我国改革开放的序幕。改革开放刚刚起步，迫切需要“利用国内国外两种资源，打开国内国际两个市场”并呼唤一个全新的海关。1980年1月1日，全国海关建制收归中央统一管理，实行垂直领导。国家通过在海关建立垂直领导体制，强化进出口管理领域的主导权和调控力。同时，顺应在广东等沿海地区实行参与国际大循环、“两头在外，大进大出”的经济发展战略和对外大开放格局，广东分署作为海关总署的派出机构应运而生。在边筹建边开展工作的过程中，根据形势发展需要，1985年，海关总署对广东分署职能进行了第一次调整，在广东分署成立之时授予的监督、协调、协助管理的职能基础上，加入“研究海关工作的方针政策问题”的新职能。

为适应改革开放新形势的要求，海关坚持促进为主，推动经济更加开放发展。1994年，海关总署提出并组织开展建立现代海关制度的理论研究和实践探索。在此背景下，海关总署对分署职能进行了第二次调整，增加了分署组织省内海关反走私联合行动和负责粤港、粤澳海关业务联络的职责。在加入世界贸易组织（WTO）后，中国市场化进程加速。为提高通关效率、促进贸易发展，海关总署及时提出“依法行政、为国把关，服务经济、促进发展”的工作方针。顺应管理需要，海关总署又于2006年和2011年两次对广东分署职能进行了调整，明确实行主任负责制，主要职责为综合协调、协助管理、调查研究、监督审计巡视。

进入新时代，为适应建设更高水平开放型经济新体制的需要，2018年的国务院机构改革将出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。根据机构改革部署和新海关建设需要，2020年，海关总署第五次明确了广东分署在总署委托下的协调和监督的主要职责。

广东分署自成立以来，职能调整的基本逻辑是与国家经济政治社会发展相适应的，是与海关自身的改革和建设相适应的。每当经济社会发展的重要历史阶段，海关都能根据国家在不同发展时期的工作重心，及时调整管理目标，主动进行全局性战略改革，使海关管理迈上新台阶。^[6] 广东分署职能的调整也是与海关作用的发挥和广东对外开放历史进程紧紧相连的，这也是广东分署职能不断演进的历史必然性所在。

（二）广东分署的派出治理实践和探索成效

广东分署40年来的发展历程，特别是其作为海关总署派出机构在改革开放进程不同时期发挥的作用和取得的成效，成为新时代中国特色社会主义新海关建设中的派出治理研究的重要借鉴。

一是在协调广东省内海关业务改革中不断推进制度创新。40年来，为适应对外开放的需要，广东分署根据不同时期总署的决策部署，结合省内海关实际，牵头进行多项通关业务改革。20世纪80年代初，率先推动广东口岸旅检通关改革，拉开省内海关业务改革的序幕，“红绿通道”验放模式最先与国际接轨并一直沿用至今；针对粤港澳物流快速增长、进出境车辆占全国80%以上的实际，牵头组织广东省内跨关区陆路转关改革、推广来往港澳小型船舶GPS快速通关模式改革、协调推进卡口系统试点应用等具有广东特色的海关监管制度创新，营造守法便利的通关环境；针对广东加工贸易占全国“半壁江山”且“漫山放养”式设点的实际，主动推进广东关区加工贸易深加工结转、联网监管、“流程再造”等多项保税业务改革，推动加工贸易监管制度创新；针对东南沿海和港澳地区走私高发、易发的实际，根据总署部署，组织协调省内海关开展反走私联合行动和综合治理，率先开展缉私战区试点，形成一整套缉私战区工作机制。同时，通过大量的调查研究，多次提出扩大广东口岸货运通道等提高通关效率措施且被总署采纳实施，有力促进了粤港澳地区的贸易便利，提高了海关监管效能。

二是在服务区域经济发展中不断加强治理体系建设。广东分署自成立起，就一直担负广东省内各海关之间以及与广东省委省政府、省有关部门的协调工作。改革开放之初，针对广东经济特区占全国四分之三的实际，广东分署全力服务广东经济特区发展，在贯彻落实国家开放特别是税收优惠政策、改革外贸体制、执行进出口管理措施等方面，协调省内海关统一做法，积极支持广东外向型经济发展。2005年，经总署批准，广东分署牵头实施“泛珠三角区域”16个直属海关的合作机制，并推进泛珠区域内的内地海关与港澳海关合作，不仅取得良好的社会效益，也对海关治理体系建设进行了积极探索。在新时代推进粤港澳大湾区建设中，广东分署对照总署分工方案和工作制度，建立广东省内海关服务粤港澳大湾区工作协调机制，推进落实海关服务粤港澳大湾区建设重点事项，进一步深化治理体系建设。(https://www.xing528.com)

三是在履行监督审计巡视职能中不断提升治理能力。广东分署根据总署授予的监督、审计、巡视职责，加强对辖区的监察巡视和督促检查。2003年以来，受总署纪检组监察局委托，先后开展多项专项检查工作，对落实各项廉政制度进行督促治理。通过参与查处违法违纪案件、处理群众信访举报等，不断推进省内海关廉政建设。根据总署部署，牵头组织对辖区海关进行专项和关长任期、离任经济责任审计，督促各项专项工作落实，加强被审计海关的业务基础工作、规范其财务管理。根据总署党组（委）对海关巡视工作统一部署，扎实开展总署交办的巡视工作任务，完善工作机制和流程，建立长效工作机制。深入开展巡视整改监督检查，研究探索建立巡视整改效果评估标准，强化成果运用，推动巡视巡察上下联动。坚持以巡视整改监督、持续跟踪督办为抓手，以有力有效的监督推进有力有效的治理。

四是在推进粤港澳海关合作中不断探索新型合作治理机制。海关是改革开放后最早参与粤港澳合作的部门之一，伴随着内地与港澳合作的日益深化，内地和港澳海关之间的行政执法互助不断加强，尤其在推动口岸通关监管机制创新方面取得积极成效。经总署和广东省政府批准，1982年12月，由广东分署与香港海关协商达成的粤港海关业务联系工作制度正式建立。这一联络机制一直保持至今，为促进内地与香港海关的合作发挥了重要作用。^[7]1994年，总署授权广东分署负责粤港海关业务联络和粤澳边境会晤，粤港、粤澳海关开始建立长效合作机制。在缉私、保护知识产权方面，开展了情报交换、联合行动、人员培训等紧密有效的行政执法互助合作。2004年，广东分署启动粤港海关查验执法互认。2008年，启动粤澳海关查验执法互认。2013年，内地与香港海关启动AEO互认合作。2015年，开始在部分海关推出粤港跨境货栈、陆空联运业务模式。在检验检疫合作方面，建立粤港澳卫生检疫、动植物检疫及食品安全控制合作联席会议机制，加强了粤港澳检验检疫监管交流合作。粤港澳海关合作为促进粤港澳繁荣稳定作出积极贡献，为探索“一国两制三关税区”下的粤港澳大湾区建设积累了宝贵的经验。

（三）广东分署40年派出治理的特点和启示

从广东分署的发展历程分析，海关派出机构的职能定位和职能实现方式都在实践中不断得到加强和完善，走出一条符合海关系统实际、具有海关行业特色的派出治理模式。归纳起来，有以下特点和启示：

一是法理上的合法合理性。广东分署的成立，是伴随着改革开放的大潮，作为国家改革海关管理体制总体布局中的组成部分而同步设立的，是国务院明确成立的海关总署派出机构。因此，从法理上说，广东分署作为派出机构的成立有其当然的合法合理性，是中央的决策部署，具有历史的传承性。虽然40年来根据国家改革开放和现代化建设的需要，海关机构改革包括对派出机构的改革调整进行过多次，但广东分署作为总署派出机构的属性和基本职能一直没有大的变化，而且在实践中不断得到加强。这种法理上的合法合理性，应该是我们思考设立和调整海关派出机构的前提和基础。

二是定位上的派生性。广东分署作为总署派出机构的“派出”属性，决定了其既不是总署的内设部门，又不是直属海关。因此，派出机构有别于总署内设部门，没有某一领域或某一部分对全国海关的管理职权和指挥权；同时，也有别于各直属海关，不存在自己的“关区”和管理“领地”进行执法和对管理相对人实施管理。派出机构基本职能的派生性决定了其本身没有自己的权力属性，不是一级管理机关，它的权力属性是依附在“谁派出就在谁身上”，它的职责任务来源于总署的授权、指派或委托。这一特性决定了派出机构的工作方式只是一种委托、授权的管理模式，有其特殊性。如何把握好这种特殊性，决定了派出机构工作的水平和效果。如果把握不好或理解不到位，则很难开展工作甚至会适得其反，这值得认真思考和研究。

三是授权上的有限性。正是由于派出机构是委托、授权式管理，这决定了总署派出机构在履职过程中的授权是有限的、具体的。派出机构不直接办理海关业务，原则上不和管理相对人直接打交道，基本上是以协调和处理系统内务事务为主。这种授权上的“有限原则”，要求派出机构要牢记自己的职责使命，在工作中找准自己的定位，“度”的把握非常重要。作为派出机构，要在有限的授权里作出成绩来，关键是在工作“结合部”上下功夫。也就是说，对总署重视但因其是区域性问题又忙不过来而单靠某一个海关又做不了的工作，一定是派出机构能“出彩”的工作。比如跨关区的业务协调、粤港澳海关合作等。如何在“有限”的授权里强化授权的刚性、提高派出机构的工作积极性，还需要在今后的工作中加强和完善。

四是履职上的灵活性。派出机构工作的灵活性是由其职能定位决定的，因为一般没有具体海关业务、没有常规的执法活动，使得派出机构工作感觉比较“虚”。但从另一角度看，正是这种“虚”，使得派出机构没有自身的“部门利益”，不用受过多的条条框框的限制，可以灵活掌握时间，心无旁骛地专注于总署交办的具体工作，发挥“小船好调头”的作用。但这种灵活性在实践过程中确实比较难把握，其取决于授权的确定性，取决于派出机构人员的“思想自觉”和“行动自觉”，取决于人的责任心以及工作能动性的发挥。有时候，一个强有力的班子或有人格魅力的领导往往会取得事半功倍的效果。

五是联系上的区域性。海关派出机构基本上是按区域派出的特点，适应了国家行政管理体制和区域经济发展的需要，使总署更好地聚焦和突出管理重点、实施分类管理，从管理幅度和管理方式上更好地体现垂直管理和统一对外的准军事化管理特征。同时，这种派出机构的区域性分工和联系方式，又在一定程度上有利于解决《海关法》关于设关“不受行政区域限制”带来的某种不适或纠结，特别是对广东省内有7个直属海关这样的区域，派出机构的协调作用就显得非常必要，广东分署40年来的实践充分证明了这一点。随着“一带一路”倡议、京津冀一体化、“长三角经济带”、粤港澳大湾区建设等国家经济发展重大举措的实施，海关派出机构必将在区域经济发展的大格局中发挥更加独特和重要的作用。