海关派出治理的新思考：从新时代的历史方位中找准新的职能定位

在新时代中国特色社会主义新海关建设征程中，如何发挥海关派出机构的作用，是一个在理论和实践上都需要认真思考和研究的问题。笔者研究认为，当前应重点从派出机构如何在新时代的历史方位中找准新的职能定位进行研究，以发挥派出机构在海关治理体系和治理能力现代化建设中的应有作用。

（一）不断提高政治站位，准确把握新海关派出机构所处的历史方位

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”^[8] 党的十九届三中全会明确指出，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。这次机构改革是全面的改革，对构建简约高效的基层管理体制，规范垂直管理体制和地方分级管理体制等都有明确要求。科学性是这次改革的鲜明特征，要求坚持优化、协同、高效原则，科学配置权力，简化中间层次，推行扁平化管理，减少多头管理，形成自上而下的高效率组织体系。

我国发展新的历史方位和党中央关于党和国家机构改革的部署要求，决定了新海关建设的深刻内涵和根本要求，也是海关派出机构改革建设的逻辑起点和“重整行装再出发”的原动力。将出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，体现了整体协同治理的顶层设计要求，能够更好地贯彻总体国家安全观和促进贸易便利化，推行全链条式管理。在海关垂直管理体制下，通过派出治理的方式实现对区域事务的有效管控，是在减少行政层级情况下拓宽管理幅度、推行扁平化管理的有效方式。我们需要从推进海关治理体系和治理能力现代化建设角度出发，认真总结海关派出治理实践成果，进一步评估考量布局海关派出机构。同时，从海关全面深化改革和落实全面从严治党要求现实需求出发，在海关机构改革中进一步发挥海关派出机构的作用，在全面从严治党的大格局中切实加强对海关派出机构的组织领导。

（二）深刻认识派出治理的独特属性和特点，找准新海关派出机构的职能定位

从广东分署的派出治理实践来看，作为一种衍生性、辅助性的组织设计，海关派出机构以其独特的组织属性和生成逻辑，实现了在不同的治理环境下的适应性演变与发展，对海关基本性制度架构的功能发挥起到重要的支撑与补充作用。我们需要进一步挖掘派出机构独特的运作逻辑，明确派出机构授权原则，规范各种派出管理体制，优化派出机构的作用发挥，同时拓展其在区域治理、地方关系调整等方面的功能空间，从而形成海关特色且富有成效的“派出机制”，使其更好地嵌入海关治理体系和治理能力的现代化过程，主要发挥好以下几个方面作用：

一是参谋助手作用。参谋助手应该是派出机构名副其实的职责之一。派出机构就是为总署出主意、协助总署工作的部门，要根据不同地区经济社会发展的情况，积极推进中央重大决策部署和总署工作要求在区域海关的贯彻落实，同时，及时反映和研究区域地方政府和海关管理过程中出现的新情况、新问题，向总署提出有建设性的工作意见和建议，切实起到总署的“耳目”和“智囊”作用，特别要在以智辅政、建言献策方面发挥派出机构独特的作用。

二是综合协调作用。综合协调是派出治理的重要手段，应该成为海关派出机构的基本职能和履职的基本方式。通过协调，妥善处理各种新情况、新问题，特别是区域性的一些共性问题，为总署“分忧”，为区域海关服务。协调，既是工作职责也是工作方法，主要体现为沟通情况、理顺关系。协调能力是化解矛盾的能力，包括人际关系能力和工作协商能力，其往往决定协调的效果和成败。这对派出机构人员素质和能力有较高的要求。

三是协助管理作用。协助管理是派出治理最基本的功能，是派出主体授权和委托的职能。协助总署对联系单位的干部队伍进行考察了解，协助对选人用人、党风廉政建设工作进行监督检查，承担总署交办的稽查、督查、审计、巡视、专题执法评估工作等，都是协助管理的具体表现。协助管理是对派出机构的具体授权和委托，协助管理的范围和程度，体现了授权的意图和对派出机构执行力的认可。具体工作中，要处理好“协助”和“管理”的关系，在职责上是协助总署管理，而不是代替总署管理。同时，既然是管理就要有授权，权利、义务要相适应，相平衡，而不应模棱两可。

四是调查研究作用。毛泽东同志说过，“没有调查就没有发言权”。调查研究既是一种方法，又是一种职责。调查和研究其实是两个概念，调查是通过各种途径有目的地了解情况真相的过程，而研究是在调查基础上对调查情况的思维加工，以获得对情况的规律性和理性认识。因此，调查和研究应成为海关派出机构的基本职责之一。有些人理解派出机构职责“虚”，其实是对其一知半解。事实上，调查研究是很“实”的一项工作，需要深入基层一线、了解第一手真实材料并进行分析研究，提出有针对性的工作意见和建议，起到真正的参谋和助手作用。(www.xing528.com)

五是督查督办作用。督查督办是派出机构的一种比较“刚性”和任务清晰的职能。督查督办是抓落实的“利器”，是确保中央重大决策部署和总署工作要求落地落实的有效办法。赋予派出机构“督查督办”的职责，其实就是一种直接的授权，有刚性的要求和严格的纪律约束。派出机构代表总署履行“钦差大臣”的角色，要确保有关要求落到实处。这要求派出机构既要正确理解和准确把握需要督查督办事项的内容，又要有了解真实情况的手段和敢于、善于动真碰硬的担当和能力。

（三）认真研究治理规律，积极探索新海关派出机构职能实现的新方式

认真研究、把握和遵循治理规律，是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。派出机构的设立与运作，既折射出现代国家建设与治理的一般规律性，同时也反映出治理实践过程的特殊规定性。站在新时代的新起点上，运用科学治理理论，结合广东分署等海关派出机构多年的治理实践，积极探索新海关派出机构职能的实现方式，是当前海关治理体系和治理能力现代化建设的重要课题，也是“十四五”海关发展规划研究的题中应有之义。初步研究认为，新海关派出机构职能的实现方式，应重点做到以下五个方面。

一是履职不失职。对派出机构来说，重要的职责就是要按照总署确定的“三定”，认真履行职责，做到履职不失职。履职是负责任的态度和行为，要求首先要有责任心，这是履行职责的应有态度。没有积极正确的工作态度，没有强烈的工作责任心，是无法做好本职工作的。同时，还必须具相应的知识水平、工作能力和严格的纪律作风要求。失职则是严重的不负责任，源于不作为，应做能做的工作而不做。派出机构由于工作特点与总署和各海关不同，履职尽责、主动作为应该成为派出机构工作的基本面，并且要有确保履职尽责的工作机制作保障。

二是到位不越位。这对派出机构来说是一门工作艺术，实事上也是比较难把握而又不得不认真把握好的工作方法。

所谓“到位”是指到达适当的位置或者到达合适或令人满意的程度，但过头了就是“越位”。这要求派出机构要准确领会总署授权的意图、授权的程度和清晰的责任，坚决把上级的决策部署落到实处。同时，工作中注意方式方法，清楚自己的职责定位，该干什么、不该干什么，特别是不取代、不干预联系海关的职责范围内的事务，紧密依靠直属海关党委开展工作，做到协调不代替、督办不包办、负责不代责，更不能越过总署的授权或未经总署同意自作主张、自打自为。要做到到位不越位，多请示汇报、多沟通协调是有效的方法。

三是补位不缺位。多提醒、多补位，这是派出机构工作的一大特点。根据总署授权或委派，派出机构有权、有责任对联系海关工作进行监督检查和指导，其间如发现联系海关工作中存在这样或那样的问题，可根据问题性质和程度及时予以提醒、督促，提出整改意见或报总署处置。同时，对于区域性的一些苗头性、突发性事件或问题，派出机构应按总署的常态授权及时补位、到位调查了解和参与处置，协调与地方党委政府工作关系，向总署提出意见和建议，确保海关工作不缺失、不缺位。比如这次新冠肺炎疫情的处置，广东分署及时参与广东省疫情防控指挥部工作，积极支持和协调省内海关“抗疫”工作，做到补台不拆台、补位不缺位，展现了海关作为一个整体主动作为、统一对外的良好形象。

四是务虚更务实。“工作比较虚”，这是不少在派出机构工作同志的体会。对此，关键是怎么看和怎么办的问题。由于派出授权的有限原则，相对于总署机关和各海关工作职责明晰、业务繁忙的“实”，派出机构就显得比较“虚”。但是工作“虚”不是少作为甚至无所作为、不作为的理由。相反，我们应该在“虚”字上做文章，在“虚”字上下功夫，把“虚”工当实活干，该务虚的务虚，该务实的务实，在虚中找实，在实中寻虚，虚实结合，由虚及实，扬长避短，充分发挥派出机构的这一大特色。想通了、做好了，往往会取得意想不到甚至事半功倍的效果。

五是有为才有位。我们有些派出机构的同志总在抱怨授权不够、被重视不够，其实，我们更应该从自身上多找原因。孔子曰：“不患无位，患所以立。”意思是说，不要担心没有自己的位子，要更多去考虑如何通过实现自己的价值而获得立足之地。我们讲的“为”，是指作为，是想干事、能干事、干成事；而“位”，是指位子，包括职位、地位。作为派出机构，要想得到总署的认可和认同，重要的是在授权的职责内有所作为，尽力而为，干出一番成绩来，用“成绩单”证明自己的能力和价值，除此之外别无选择。实践证明，只要“有为”而且“善为”，就一定会“有位”。幸福是奋斗出来的，派出机构的“位子”也是奋斗出来的。