海关大监管体系构建的理念与路径分析

海关大监管体系的提出，是海关系统学习实践科学发展观活动的直接成果，是海关在新的起点上，按照科学发展观要求，进一步理清思路，规划未来，突出重点，推进海关改革和现代化建设，从根本上建设“让中央放心、让人民满意的海关”的具体途径。

构建海关大监管体系，既是时代的命题，又是我们这一代海关人的历史使命。从构建理念和逻辑起点上说，海关大监管体系是海关未来科学发展的基础性、创新性系统工程，具体应体现以下思想和理念：

一是要体现科学发展观的科学内涵和科学方法。我国海关现代化发展战略实施10多年来，成效显著、成绩斐然，主动适应了我国经济社会迅猛发展的需要，但是改革发展过程中不科学、不合理、不平衡的情况也比较突出，特别是多年来改革和现代化建设沉积下来的深层次矛盾和问题制约了海关进一步的科学发展。因此，要以构建海关大监管体系为突破口，充分体现科学发展观的战略思想和科学方法，用科学的方法推动大监管体系的科学构建。

二是要体现海关在新形势下有效履行新监管职能的客观要求。面对当前国际金融危机对我国经济特别是实体经济的影响和新一届政府对海关提出发挥作为国家宏观调控有力工具的要求，海关工作面临新任务、新挑战。面对新任务、新挑战，海关要有新思路、新举措，这就要求我们要用改革的办法去适应和解决发展中的新情况、新问题。海关大监管体系建设是主动适应这些新要求、新任务的新路径，要通过海关大监管体系建设让其“生逢其时”。

三是要体现与现有发展战略的一脉相承和与时俱进。海关大监管体系，既不是对现有业务改革和战略规划的否定，也不是简单对现行业务改革制度的叠加和重组，而是一项制度创新，是海关监管体制机制的改革创新，目的是以大监管体系构建为重点，抓住海关工作的关键环节和关键内容，以点带面，突破当前海关业务改革的体制性障碍，确保海关现代化战略的科学发展。

四是要体现“两大风险”同时防范的要求。要通过制度化设计和体制创新，将防范执法和廉政风险作为重要内容纳入海关大监管体系之中，特别要将海关队伍建设、自身建设、基础建设的内容，包括内部监督制约机制、岗位责任制和问责制、责任追究制度和廉政风险分析和评估机制、第三方监督机制等具体要求作为大监管体系不可或缺的组成部分一同规划，加以规范。

从实现路径上分析，应在科学发展观指导下，借鉴整体性治理理论的基本理念、合理内核及其治理方式，探索多维度、多视角的大监管体系的治理路径：

（一）以科学发展为目标

科学发展观，是全面、协调、可持续发展的科学发展理论。大监管体系的构建，从根本上说是为了海关的科学发展。科学发展首先要求尊重客观规律，坚持全面、协调、可持续发展。要充分尊重规律，既要尊重经济规律、管理规律，还要尊重思维规律、自然规律，在此基础上同时积极探索海关工作规律，一切以有利于海关科学发展为前提，最后以是否有利于海关科学发展为检验大监管体系成败的标准，这是海关大监管体系的建设目标和价值取向。(www.xing528.com)

（二）以重新整合为核心

海关大监管体系的构建，就是针对过去业务改革分散化、碎片化，即分块设计、分步实施、分兵突进甚至是各自为政的改革措施，将海关职责放到一个大体系下重新组合，从监管这一基本职能开始重新设计管理模式，明确各层级职责和事权划分，切实解决好“基础、基层和基本职责”这一海关工作的基本问题。这就意味着对传统的监管理念和模式进行重新整合、重新定位，真正发挥监管这一海关最基础性的功能，为其他职能的履行提供可靠保证。重新整合要“舍得”，即忍痛割爱、有取有舍、有破有立、有保有压，绝对不是简单地重新相拼相加，变成一个“大杂烩”。要总结和吸取过去海关业务改革过程中出现的问题和教训，从海关事业的高度来认识整合的重要性。因此，要将大监管体系放到海关工作整体中进行集中规划和总体设计，以适应海关日趋繁重的监管大任。

（三）以风险式监管为抓手

风险管理作为现代海关制度第二步发展战略的中心环节，经过多年的探索和实践，理念上已深入人心，运行上大体成熟，机制上基本建立。应在总结风险管理实际成效评估基础上，全面引入风险式监管，将风险管理着力于监管最大化。风险式监管，就是以风险管理大系统建设为重点，将风险分析和风险评估引入现场实际监管工作之中，实施重点查验、数据对碰和事后单证核对的作业模式。风险式监管实行集中式风险管理模式，按照风险管理的重点合理确定事权和职责，以风险度高低和集散度大小合理配置管理资源。

（四）以电子信息化为依托

整合现有的各种信息资源、科技资源，加强控制和共享的力度，特别要将实时报关通关电子数据、贸易统计数据、风险平台数据源和企业管理数据等进行整合，共维共享，共存共建，打破现行按部门条条维护处置和使用的做法，通过设置监管参数和监控数据库的模式，加大海关之间数据交换力度，强化电子信息化监管的作用，减少人工干预的概率，进一步提高监管的科学化和信息化水平，有效防范执法风险和廉政风险。

（五）以流程再造为手段

大监管体系的构建，在一定程度上说，就是作业流程的再造、作业模式的重组。在流程再造过程中，要重新设计作业程序，实行内外勤分离设置、审单部门与数据监控部门及现场查验部门联动对碰、常规查验与“小分队”式抽查相结合，建立监管部门与其他各职能部门的各司其职与互联互动和制约的全新的大体系，科学地确定这些相关职能部门的功能模块在大监管体系中的定位，使海关监管真正做到有效高效、简便快捷、科学合理。