国民党南京政府开展的养老服务活动

国民党南京政府前期，即1927至1937年间，国民党对包括养老服务在内的社会保障事业进行了初步尝试，专门设立了社会保障机构，颁布了社会保障立法，对社会保障内容进行了一定程度上的实施。1928年4月，国民党南京国民政府内政部正式成立，直至全面抗战爆发以前，内政部都是国民党政府主要的常设社会救济机关。内政部下设总务司、民政司、警政司、地政司、礼俗司及统计处。其中，民政司负责掌理赈灾救贫及其他慈善事项，该司下设四科，第4科负责掌理社会救济和其他社会福利事项，掌理的主要内容包括贫民和残废老弱救济、勘报灾歉及蠲缓田赋审核、防灾备荒、慈善团体考核、慈善事业奖励、地方罹灾调查赈济、地方筹募赈捐审核及游民教养事项。为了促进和规范各地社会救济事业的发展，1928年，国民党政府内政部颁布了各地方《救济院规则》，规定“各省区、各特别市、各县市政府，为教养无自救能力的老、幼、残废人，并保护贫民健康、救济贫民计，于各该省区、省会、特别市政府及县、市政府所在地，应依规定设立救济院，各县、乡、区、屯、镇人口较繁处所，也得酌量情形设立”。还规定救济院分设养老所、孤儿所、残废所、育婴所、施医所等，“各县各普通市及乡、区、屯、镇设立救济院。对于前项列举各所，得分别缓急，次第筹办，也可斟酌各地方经济情形，合并办理”。养老所收养的老人，或生活无依，或身体孱弱，所内生活标准，衣着以蔽体、保暖、整洁为主；食物以能适合老年人的咀嚼果腹清洁，并注意个别的营养；住宅阳光充足、空气流畅。对于养老所入所老人待遇，各地有别，如湖南省立救济院养老所规定，每名老人月支恤粮分特级、甲、乙、丙四级，特级2.2元，甲级1.8元，乙级1.4元，丙级1元。为充实、方便老年人的生活，养老所内设教室、工作室、游戏场、寝室、食堂、浴室等生活设施。养老所一般向老年人提供有益身心健康的课程，并根据体质情况，设立操作室，实施技能调练，尽其所能，予以生产操作，所得收益，用以补助经费和改善老人生活。老人习艺分室内操作与室外操操作。室内操作如糊裱纸类物品、编织、简易书画等；室外操作如饲养家畜、栽种植物、从事本地适宜的简单工艺等。不过，入所老人大多年事已高，身体衰弱，习艺只能随意而为之，不能强求，不可指望会有多大成绩。可是，通过习艺可以充实老年人的生活，使其沉闭、无聊的生活变得丰富多彩，郁郁寡欢、暴躁乖戾的性格通过与人的合作交流而有所改变，从而帮助老年人安度晚年。

抗日战争全面爆发后，为实现“抗战建国”的目标，国民党逐渐认识到社会保障事业是稳定后方，发动民众支持抗战，掌握领导抗战的主动权，巩固自身统治的迫切需要。因此，在抗日战争中，国民党对社会保障事业给予高度重视，全面调整原有社会保障机构。1938年专门设立了社会部等社会保障机构，颁布大量社会保障政策法规，着力推进社会保障各项工作。1940年，社会部正式改隶行政院，此时，社会部的掌理的事务逐渐系统化。国民党政府正式将原内政部民政司掌管的社会福利事务交由社会部负责，并专门设置了社会福利司职掌其事。社会部设有总务司、组织训练司、社会福利司和合作事业管理局。这是我国政治制度史上第一次使用“社会福利”的术语作为政府机构的名称。所有关于老幼残废、贫民游民的救济与教养及贫病医疗的补助，救济机关与慈善事业的奖励设置、监督与管理，均归社会部的社会福利司掌管。1943年南京国民政府颁布了《社会救济法》，代表着中国历史上首部完整系统的社会救济法正式诞生。《社会救济法》将“年在60岁以上精力衰耗者”明确作为社会救济的对象，并规定设立安老所，用以“留养年在60岁以上之男女应受救济者”。事实上，国民政府构筑的安老救济方式是经常性救济与临时性救济相结合、院内救济与院外救济互为补充。受到社会建设经费制约，院外救济在救济数量和规模上都远远多于院内救济。根据统计，1943年全国院外救济统计人数是：施粥受济825707人，施粮受济2645055人，施衣受济11953人，施钱受济4171305人，总计7654020人。而翌年6月全国救济机关院内救济人数统计仅为：安老所26546人，残疾教养所15461人。假如院外救济的老人和残疾人只占其中十分之一，也将有70万多人得到救济，远远多于院内救济人数。可见，院外救济是国民政府安老恤残主要方式。^[12](www.xing528.com)

值得注意的是，尽管国民党国民政府颁布了不少老年社会救济与福利方面的法律法规，但是真正实施的并不多。一方面是由于战争等方面的客观原因，另一方面更主要的是由其政权的本质决定的。国民党政府政治腐败、官吏贪腐，极大影响了养老服务的成效。再加上上述救济型社会保障措施的临时性和随意性特征非常突出，救济的谷物和银两乃是杯水车薪，收效甚微。据1947年国民党国民政府社会部所编的《社会福利统计》，该年总共救济8525618人，其中政府救济2695842人，慈善机关救济5643153人，宗教团体救济186623人。即使这些数字是真实的，那么得到救济的人口才仅占当时450000000人口的1.89%。^[13]到新中国成立前夕，全国仍有10%左右的城乡人口流离失所，靠流浪乞讨度日，得不到应有的救济，其中处于弱势群体的老年人更是处境凄凉。