政府应成为养老服务建设的决定性主体

政府是国家机关的总称，其任务在于管理国家，处理国家事务，保证国家正常运转。政府在历史上刚刚出现的时候，是人民意志的产物，完全置于人民的监督之下。但随着社会的发展，政府逐渐成为一种超越人民意志的控制着绝对资源的国家权力。马克思主义理论告诉我们，在东方社会，由于小农经济的弱小和局限，农民没有能力自己处理类似自然灾害、战争、瘟疫等重大事件，只能依靠政府去解决，于是政府在东方社会中具有非常重要的位置，逐渐形成了超越社会的中央集权制度。当政府的权力无限大时，政府是否参与和干涉，就成为影响社会事物存在和发展的关键性因素。作为社会现象的养老服务，其强盛衰弱的变化验证了上述观点。同时也说明了要实施和发展养老服务，必须使养老服务政府行为化。非如此，养老服务发展将面临许多困难和障碍。

养老服务本是家庭行为或个人行为。但在传统社会，养老服务上升为政府行为，从而促成养老服务日益完善和兴盛。养老服务成为政府行为，是指养老服务成为政府运用国家力量推行的一种行为，或者说，政府将维护养老服务作为国家任务进行推动。我们称之为养老服务政府行为化。

按照现行概念，养老服务政府行为化应该有六个标志：其一，政府是决策、实施和管理的决定性或唯一性主体；其二，有负责相关事务的中央和地方行政机构或专司其职的官员；其三，有比较完善的保障养老服务的制度和政策体系；其四，政府负责支付相关费用；其五，有支持养老服务的理论和文化依托；其六，建立了奖惩明确的法律规则。

我国历史上的养老服务虽然没有形成目前的养老服务体系，但也建立了一个比较清楚的管理系统，即民政部门主管、县级机构直管、监察部门督察（吏部考课、监察部门分察）、孝文化灌输、族规制约等由上而下的运行和管理系统。

我国历史上的养老服务之所以能够实现政府行为化，是有其必然性的。

其一，政府的政治统治思想要以家庭的伦理观念为基础。马克思在论述亚西亚生产方式时指出，“这些田园风味的农村公社不管初看起来怎样无害于人，却始终是东方专制制度的牢固基础；它们使人的头脑局限在极小的范围内，成为迷信的驯服工具，成为传统规则的奴隶，表现不出任何伟大和任何历史首创精神。”^[11]马克思的这段话描述了君主专制制度与农业家庭的关系，也指出了政治思想与家庭伦理观念的内在联系。中国传统社会自实施君主专制制度以来，国家权力日益集中在极少数人的手中。在家天下的政权模式下，统治者为了确保统治权力，努力造就国家利益（实际上是统治集团利益）至上的原则和绝对服从的心态。孝是中国家庭伦理观念，孝的本意是顺从和“无违”。将孝扩展到政治关系方面，就形成了“以孝移忠”的思想观念。“君子事亲孝，故忠可移于君。”^[12]“求忠臣于孝子之门。”这就是说，在内事亲，在外就会侍君；在家尽孝，在国就能尽忠。由孝而忠，提出了君主专制制度对孝文化的需求，也说明了家庭伦理观念是政治统治思想的基础。

其二，政府的宗法制度是家族制度的延续。家庭养老服务的实质是代际交换，但也反映了一种代际关系秩序，即上下有别、长幼有序。当这种原则应用于政府组织结构时，就形成了宗法制度。虽然传统国家是按地缘原则建立的，但政府的组织系统和权力配置，是离不开宗法关系的。所以，张岱年先生指出，“宗法制度的本质就是家庭制度的政治化。”^[13]这种“家国同构”的格局使人很容易理解维护家庭代际秩序的重要性和政府关注家庭养老服务的必然性。

其三，老年人是政府业绩的形象代表。在传统社会，老年人是知识和智慧的代表，更是国泰民安和国运长久的象征。乾隆三下江南，其间五六次都有百岁“人瑞”迎驾道旁，他认为是“太和之气”“用征寿世”的吉兆。据高成鸢先生研究，清代的四次千叟宴化费甚巨。如果没有雄厚的经济实力和天下太平的政局，是很难筹办的。^[14]中国政府讲究以德治国，养老服务恰恰是这种治国方略的具体反映。《说苑·贵德》中记载，齐景公出游，路见饥饿老者，就命官吏将他奉养起来。随从的晏子说，“今君爱老而恩无不逮，治国之本也。”显然，当老年人被赋予国运和德治的象征意义时，家庭养老服务就不只是家庭的私事，而是政府的公事了。据史料记载，养老服务最早是国家的事情，但有国老和庶老之分。国老由国家养，庶老由地方养。由国养而延及家养，其意义是相同的。

上述三点说明，家庭养老服务成为政府行为并不是偶然的，有其政治制度、思想文化和现实方面的原因，或者说，只有在家庭养老服务成为关系到政权和政府命运的重要因素时，家庭养老服务才有可能成为政府行为。(www.xing528.com)

当家庭养老服务成为政府行为时，政府将会运用国家力量，全方位强力维系和支持家庭养老服务，推动家庭养老服务的巩固和发展。

其一，确保家庭养老服务的经济基础。家庭养老服务的经济基础是一家一户的小农经济。小农经济是一种不发达的经济形态，低下的生产力将农民紧紧地束缚在一块土地上而无其他谋生手段，封闭的交往形式又使农民只能依靠自身积累的经验而无其他获取知识的途径。于是，在世代繁衍之中，财富（土地）和知识就成了社会继承与世代交替的重要内容。父辈们靠土地生产生育，培育后代；子辈们靠土地维持生活，赡养老人。土地构成家庭养老服务的重要经济来源。为了确保农民拥有土地，历代政府实施了一系列土地分配政策，如井田制、占田制和均田制等。分配给老年人的土地少些，但有时可以完全成为私田。北魏均田制“年过七十者不还所受”。除了土地制度之外，政府还通过法律条文，严禁子孙与父母分家分财。《唐律·户婚律》规定，“诸祖父母、父母在，而子孙别籍异财者，徒三年”。《明律》规定，“凡祖父母、父母在，而子孙别立户籍，分异财产者，杖一百”。法律之所以如此规定，一方面是为了防止对老年人的供养有缺，另一方面是因为这样做不仅有愧侍养之道，而且大伤慈亲之心。有了土地政策和禁止分家的法律规定，家庭养老服务的经济基础就可以稳固了。

其二，确保家庭养老服务的政治基础。家庭养老服务有经济基础，也有政治基础。政治基础是指家庭养老服务生存的政治环境。官员选任和升迁有多种途径，选孝廉是其中之一。孝子出忠臣。当政府将孝子作为入仕的标准和途径时，人们就会争当孝子，由此提供了家庭养老服务的政治保证。中国自古有立碑建坊的习惯。立了碑，建了坊，就会流芳百世，因而也是震动一方的大事。建碑，需先由地方官举荐，再经政府审批，方能兴建。这样的待遇，是忠臣烈女用血泪才能换来的。而百岁老人却可特旨建坊。仅据《琼州府志·旌寿》记载，建坊老人就有15人，其中男性6人，女性7人，夫妇双寿1对。建坊记载详列坊主姓名、性别、籍贯、享年、旌表年代、生平事迹等。老人建坊是老年人的荣耀，更是家族和子女的荣耀。在中国文化氛围中，选孝廉和立碑建坊，无疑为家庭养老服务注入了政治动力。

其三，确保家庭养老服务的思想基础。家庭养老服务的思想基础是孝观念。孝是我国传统的一种道德观念。这种观念体现了晚辈对长辈或家庭的思想认同和责任认同。孝观念认为，子女侍奉父母、为老年人养老送终是人生中最有价值的事情。“世上惟有孝字大，孝顺父母头一端”。^[15]“生前死后孝尽到，为人一生大事完”。^[16]由于孝观念符合统治者的政治需要，政府从多个方面不断强化孝观念。如设立选孝廉的制度、广为宣传忠孝思想、重惩不孝子孙等。经过政府的推动，孝观念出现两个变化：一是孝维系的代际关系更加严峻。在孝观念形成之初，孝观念意指从父命，但还有义为基础。也就是说，父命不合义理，子亦可争辩。遵从不合义理的父命，不能称之为孝。但到了封建社会中后期，父子关系成了不可逾越的鸿沟。子女只有服从，没有对话。不用父言，便是忤逆不孝。二是孝的约束力度从道德规范走向法的行为规范。孝观念所构建的道德规范具有一定的约束力，在从众意识和面子心理浓重的中国更是如此，但它毕竟只是通过舆论氛围施加影响。随着统治者对孝观念的倚重，孝被纳入法律轨道。这时，孝亲就成了人人必须遵循的行为规范，而不孝则成了法律惩治的对象。孝观念的特征变化，使孝观念更加符合政府的需要，也使家庭养老的思想基础更加巩固。

其四，确保家庭养老服务的舆论基础。家庭养老服务的实施单位是家庭，但它离不开尊老敬老的舆论氛围。舆论反映了一定的道德观念，其作用在于影响和制约人们的行为。历代政府的优老举措，例如清朝政府举办的千叟宴等，实际上都是在大造尊老敬老的舆论。有了尊老敬老的舆论，就有了外部的压力，从而增强家庭养老服务的力度。

政府与家庭养老的关系说明：在形式上，国家支持了家庭养老服务，没有国家的支持，家庭养老服务就是一句空话；而在实际上，家庭养老服务也影响到国家政体，没有家庭养老的存在，国家政体很难获得必要的名分。显然，政府对家庭养老服务的依赖关系决定了政府应该是推动家庭养老服务发展的决定性主体。

除了政府对家庭养老服务发展的决定性作用之外，传统社会的社会救济服务也是在政府全力推动和管理下进行的。可以说，离开政府主导，就没有社会救济服务的发展。

虽然进入现代社会以后，政府的角色发生了根本性变化，但是政府在决策中的主体地位没有变化。