气象部门预算绩效评价中的平衡计分卡应用

梁 琪

重庆市气象局

预算绩效评价是一项复杂的工作,从2002年财政部启动该项工作至今,已过去10多年。财政部和各级预算单位在建立科学合理的绩效评价体系、制定规范并行之有效的制度和程序等方面做了许多试点和探索。党的十八届三中全会吹响了预算管理制度改革的号角。改革的重点是“建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进年度预算控制方式、完善转移支付制度、加强预算执行管理、规范地方政府债务管理和全面规范税收优惠政策”,而预算绩效管理无疑是贯穿于这些重点改革的全过程。当前财政收支压力剧增,如何确保财政资金“好钢用在刀刃上”已成为不变的舆论焦点。各级财政也加快了推进步伐,积极进行探索,逐步扩大预算绩效的范围。

一、气象部门预算绩效评价的现状

气象部门是中央全额拨款的公益性事业单位,是第一批进行预算绩效评价试点的中央部门,先后已完成几十个项目的预算绩效评价工作。2016年,部门所有中央预算项目全部纳入绩效评价范围,并抽取部分二级预算单位进行单位整体绩效评价试点。

(一)预算绩效管理的观念不够深入人心,缺乏绩效意识

长期以来形成的以投入为导向的预算管理模式,使得气象部门一直将预算的编制和分配情况作为重点,对支出结果关注不够。领导大都认为只要资金使用合法合规,按计划完成任务就行,至于使用效果与己责任不大,缺乏成本观念,对预算绩效管理不重视。

(二)预算的绩效目标不明确,导致绩效评价形式重于实质

一些基层气象局在进行预算绩效评价时,仅是三言两语地描述绩效目标,比如简单将资金使用合法合规或者笼统地把要完成的工作罗列出等,未能清晰界定绩效目标。由于绩效目标不明确,不清晰,因此造成大部分基层单位都认为绩效预算只是编张表,完成份绩效报告和绩效评分表。而财务等相关部门也往往对其重要性理解不足,致使预算绩效评价最后往往就成为一个项目总结验收会,失去其原有的作用与意义。

(三)预算绩效评价指标设置不合理,执行困难

绩效目标的零散粗犷化,直接导致指标体系的不科学设置。一方面,绩效指标单一,缺乏定性定量的结合。另一方面,指标设计笼统,没有较好地针对单位实际业务,缺乏科学性,达不到绩效评价的目的,造成了指标“形同虚设”。由于指标设置的不合理,直接造成执行困难。

(四)绩效评价缺乏相应标准

评价标准是对评价对象进行分析评判的依据,标准的准确选择对绩效评价结果具有重大影响。气象部门属于管理在中央,服务在地方的一个公益性事业单位,下属单位延伸至县级,数量众多,加之各地气象要素、气候条件、农业及社会生产的侧重点、气象灾害的种类等都具有特殊性,给标准的确定带来了一定难度,尤其是定性标准的确定。因此,现阶段评价时多依据评价人员的经验和判断,主观性和随意性较强,让绩效评价意义大打折扣。

(五)以事后评价为主,未形成全过程的绩效管理

预算绩效管理是由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理组成的综合系统。而目前气象部门的绩效评价大都属于事后评价,缺乏事前、事中的跟踪。事前,单位在编制部门预算时,由于绩效目标设立不明确,资金分配和使用责任落实不到位;预算执行中缺乏相应的运行跟踪措施,大都限于日常监控及执行进度监控;事后的绩效评价,一般也仅局限于财政支出绩效评价,没有从项目设计的合理性、正当性进行分析,对目标本身的科学性、合理性等问题缺乏必要的考量。

(六)缺乏对评价结果的应用

近年来,财政部在逐步探索对评价结果的应用。然而由于之前的绩效目标设置不明确,评价指标不科学且缺乏相应的评价标准,绩效评价的应用难以达到预期的目标。正因为缺乏运用,故造成领导层、管理部门及具体实施单位都对预算的绩效评价不够重视,认为是可有可无,没有任何意义的工作。

针对气象部门预算绩效评价中存在的问题,我们尝试借助一些新的方法和手段来改进绩效评价工作。

二、平衡计分卡

(一)平衡计分卡的基本原理

平衡计分卡是由罗伯特·卡普兰与戴维·诺顿于20世纪90年代创立的一种绩效衡量工具,是对管理会计的一种突破。它不仅是一种绩效评价工具,还是企业战略管理的工具,在战略规划与执行管理方面发挥非常重要的作用。

平衡计分卡突破了将财务作为唯一指标的衡量工具,做到了多方面的平衡。它分为四个维度建立评价指标,即财务维度、客户维度、内部流程维度和学习与成长维度。它克服了传统考核方法只注重财务指标和企业短期行为的缺点,增加了客户维度,不仅进行事后评价,而且也进行事前和事中评价,在项目的实施过程中,不断修正和完善评价指标和标准,不断改善组织管理,实现长远发展。同时平衡计分卡增加了内部流程和学习与成长维度,有利于单位整体能力的提升。它能有效解决制订战略和实施战略脱节的问题,堵住“执行漏斗”。

(二)平衡计分卡应用于气象部门绩效评价的价值

尽管平衡计分卡大多数是在企业中进行应用,但其实它也为气象部门这类公益性事业单位提供了一种从四个不同维度来进行绩效管理的视角与方法。

1.有利于更好地确定绩效目标,实现单位公共服务的使命和职能

现行绩效管理中,缺乏明确的使命表述是一个突出的问题。一个公益事业单位如果不能清楚描述自己的使命,不仅会导致职能的履行效果不佳,同时还易缺失对履行情况进行评价的依据。平衡计分卡强调以战略为核心,在预算支出之前就要确定组织的战略和战略目标,为绩效考评提供有效的框架。

2.平衡计分卡“平衡”的特点能在一定程度上解决目前考评指标的一些弊端

平衡计分卡最突出的特点就是平衡,其四个基本角度兼顾各方,综合性、全面性十分显著,有利于解决目前气象部门绩效考评指标单一、不合理、缺乏标准方法等问题。结合部门实际情况进行扩展,可在一定程度上避免执行困难的问题。

3.有利于转变传统评价方式,更好利用评价结果

由于目前绩效评价结果无法全面反映气象部门的工作情况,因此无法对结果进行很好的运用,极易使单位形成片面的绩效观念和短期行为。而平衡计分卡以战略为核心、兼顾财务与非财务、内部与外部、定性与定量、短期与长期、过程与目标的特点,有助于绩效的全面评价。

4.平衡计分卡具有层次性的特点,可局部应用,符合现阶段气象部门绩效评价的实情

平衡计分卡横向可以划分为组织战略层、部门目标层次、组织成员个人层次;纵向可根据不同的活动进行划分。既可用于全局战略,也可应用于某一具体项目。在公益性事业单位,可细分为收入、支出、基本支出、项目支出等。在现阶段气象部门绩效评价还尚未成熟的情况下,可就某一层次,某一部分或者某些项目来进行绩效评价,是可行且适宜的。

从以上几方面可以看出,平衡计分卡有助于改进气象部门预算绩效评价工作的现状,是适合气象部门的一种考评方法。

三、平衡计分卡在气象部门预算绩效评价中的应用

如前所述,平衡计分卡能有助于克服目前绩效评价中存在的部分关键问题。气象部门主要针对单个项目开展绩效评价的现状,C市气象局将平衡计分卡引入了A项目的预算绩效评价。

A项目是气象部门为农业服务的重点项目之一。旨在着力推进农村气象灾害防御体系建设和农业气象服务体系建设。该项目从2012年实施以来,一直为预算绩效评价试点项目。但由于之前的预算绩效评价存在不少问题,导致项目的绩效评价更多地成了走过场。2015年,C市气象局尝试将平衡计分卡应用于该项目的预算绩效评价,主要用于绩效目标的设置和评价指标体系的建立两方面。

(一)明确部门战略

进行预算绩效评价,首要环节是确定年度绩效目标。而平衡计分卡最大的作用是为战略管理提供有效的框架。

气象部门是由国务院直属事业单位中国气象局及其下属单位构成,主要负责全国气象工作,并按《中华人民共和国气象法》履行职责。根据部门现状和对内外环境分析,在平衡计分卡体系下,C市气象局首先明确了部门的战略。确定现阶段战略重点为建设先进的现代气象业务体系,坚持公共气象发展方向,构建开放多元有序的新型气象服务体系,提升气象科学管理水平,建立运行有效的体制机制。(www.xing528.com)

(二)绩效目标的设置

结合现阶段部门战略重点,C市气象局将战略进一步细化,制定2015年A项目的绩效目标。确定为:围绕“创新气象为农业服务机制,推动融入农业社会化服务体系”这一主线,以气象信息化服务于农业现代化为抓手,通过专项实施推动地方政府加大对气象为农业服务的资金投入,出台有利于气象为农业服务的政策措施,持续推进农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设,不断扩大气象为农业服务覆盖面,着力打造C市标准化气象为农业服务区县和乡(镇),提高农业气象服务能力和乡村气象灾害防御能力,为保障C市粮食安全、促进农业增效农民增收和农业生产安全提供更加有效保障。

这一目标较好的结合了气象部门防灾减灾等职能,与坚持公共气象,构建新型服务体系,建立有效的体制机制的战略有机结合,使得项目实施单位明确了目标,使项目实施落到了实处,从源头上避免了该项目预算绩效评价流于形式。

(三)绩效评价指标的确定

根据年度绩效目标,并遵循相关性、可比性、重要性和经济性的原则,C市气象局从平衡计分卡财务维度、客户维度、内部流程维度和学习与成长维度四个维度着手,从12个方面设置A项目的绩效评价指标31项,改变了项目指标单一,不便操作的现状,如图1所示。

图1 C市气象局平衡计分卡分析

1.客户维度

作为政府公共部门之一,气象部门的客户是社会公众。而具体到A项目,其客户则是农户、农业企业、农业服务实施县、乡镇等。绩效目标中与客户直接相关的便是不断扩大气象为农业服务覆盖面,打造C市标准化气象为农业服务区县和乡(镇),提高农业气象服务能力和乡村气象灾害防御能力等。传统的绩效评价重投入轻产出,一般会选择农户服务人数,农田覆盖面积等指标,而平衡计分卡作为一种结果导向的评价方式,还可选择关键农时服务、农用天气预报制作、农业防灾减灾服务信息的发布率、农业服务针对性产品开发率等定性定量多种指标进行衡量。

2.内部流程维度

年度绩效目标中“出台有利于气象为农业服务的政策措施,持续推进农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设”一项提出了对项目内部流程的要求。可以选择管理制度的制订、项目组织、政府支持、部门协作开展情况等考评指标。

3.财务维度

大多数传统指标在平衡计分卡体系的这一角度中都能适用,如:资金支出合规性、预算执行进度等。此外,结合“通过专项实施推动地方政府加大对气象为农业服务的资金投入”这一目标,还可设置地方资金投入情况等指标,便于掌握政策的落实情况。

4.学习与成长维度

在年度绩效目标中我们可通过从培训直通服务对象比例入手分析为农业服务的覆盖情况以及客户防灾减灾能力的提升情况,更好地进行项目的开展和推广。

(五)绩效评价结果及其应用

根据平衡计分卡确定的绩效目标和预算绩效评价指标,2015年C市气象部门“三农”服务专项预算绩效评价取得了良好的效果,15个基层实施单位都良好地完成了绩效指标任务,是该项目实施几年来,预算绩效评价完成最好的一次。通过此次评价,C市气象局“三农”项目绩效评价达到80分以上,各个项目实施单位对该项目经济性、效率性、有效性和可持续性等方面的进行了分析,通过平衡计分卡应用到预算绩效评价中,我们发现:

1.平衡计分卡清晰的目标,更有利于项目的落实和开展

由于平衡计分卡依托部门战略制定了绩效目标,针对性更强,逐层细化,具体实施单位能明确掌握做什么,怎么做,如何做,目标清晰,对项目的开展和实施起到了良好的促进作用。

2.平衡计分卡的多维度的绩效评价指标,更全面地反映项目开展情况且简便易操作

根据绩效目标设置的四维度评价指标,更全面地将目标进行进一步的细化和深入,每个指标都有具体的指向,清晰明确,实施单位能逐条进行评价,简便易操作。

3.平衡计分卡的应用能清晰掌握存在的问题,更好地促进发展

在实施过程中,通过各单位的绩效评价,我们可以看到存在未严格按实施方案执行,进度缓慢,地方政府支持力度不够,投入低,未能解决维持费,部门联动长效机制建立困难等一系列问题。针对评价中凸显的问题,2016年初,C市气象局积极与政府协调,在签署的部市合作协议中,专门增加了中央、地方项目维持费匹配及资金到位情况的内容,并提出加强部门联动,建立谁受益的长效机制等。

4.平衡计分卡的应用为下年度的预算安排提供依据

2015年绩效评价的内容在一定程度上为2016年的预算安排提供了依据,使得C市气象局管理部门更清晰了解业务发展的弱项,找准投资的方向,向地方政策落实好,部门联动培育良好的地区倾斜,更科学地安排预算资金,提高财政资金的使用效益。

四、平衡计分卡应用于气象部门预算绩效评价的保障措施

平衡计分卡是一项系统工程,将平衡计分卡应用于部门预算绩效评价,虽然只涉及部门活动的一个局部,但实际其施行却总是牵动全身,其对单位的业务流程和组织构架都是一种调整。因此,需要我们从思想意识、管理水平等各方面积极准备,保障其充分发挥作用。

一是加大宣传力度,树立全员绩效意识。通过宣传,强化“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念,取得单位领导的全力支持,努力提高公共产品和公共服务的质量。

二是不断健全信息系统。平衡计分卡在实施过程中,必定会涉及财务及非财务方面的各种数据。每项评价指标都必须通过大量的基础数据进行统计才能得到,因此需要不断健全信息系统来满足平衡计分卡对数据和信息处理的需要。

三是加强绩效管理队伍建设。一方面要提高相关人员的素质修养。定期组织相关的业务培训,多渠道,多方式的加强人员的职业素质培训,提供更多机会来提高他们的能力;同时鼓励相关人员主动学习,提高自身水平,逐步建立起各行业的绩效管理专家队伍。另一方面,要加强对现有相关专家及社会中介机构的培训,提供预算绩效管理相关资料,让其更快地了解和掌握预算绩效管理内容和实施规程,提高预算绩效管理理论和政策业务水平。

四是完善绩效问责制度,强化激励机制。本着“谁用款、谁负责”的原则,对在预算编制和执行过程中未能达到绩效管理目标或规定标准的预算单位及其责任人实行绩效问责,并与责任人的年度工作目标考核挂钩,形成预算绩效管理的威慑力。只有建立激励机制,完善问责制度,奖惩分明,才能用好平衡计分卡这一调节杠杆。

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