美国制裁对象业务限制对非美国企业的投资挑战

在评估美国经济制裁对非美国企业的影响时，不容忽视的一点就是，美国人（含企业）根据制裁法律法规要求，或受社会舆论影响，从制裁对象或从与制裁对象开展业务的部分企业“撤资”，即处理掉其所持有的制裁对象或与制裁对象开展业务的部分企业的股票或债券等资产。“撤资”的对象既包括美国的制裁对象，又包括与制裁对象开展业务的部分企业。在中美战略竞争不断加剧、美国不断加大对我国企业制裁力度的情况下，我国企业，尤其是我国依赖美国资金的企业，需要审慎评估、积极应对可能会出现的“撤资”风险。

（一）美国制裁法律法规关于“撤资”的相关规定

在联邦层面，美国联邦政府出台了专门的“撤资”法律法规，包括针对伊朗的《伊朗全面制裁、责任和撤资法》（CISADA）和针对苏丹的《苏丹责任和撤资法》（Sudan Accountability and Divestment Act，SADA）；在州层面，美国很多州政府制定了关于“撤资”的法律法规，部分州层面的“撤资”法律法规甚至早于联邦层面的“撤资”法律法规，这导致了关于未经联邦法律授权的、州层面的“撤资”法律法规是否违宪的司法审查。另外，美国制裁法律法规对于SDN名单的规定，也包含“撤资”的要求。

1.联邦层面专门的“撤资”法律法规

（1）《伊朗全面制裁、责任和撤资法》关于“撤资”的相关要求

CISADA于 2010年7月1日正式生效，CISADA授权，美国任何州及以下政府基于道德、审慎和声誉等考虑，在满足一定条件的情况下，可以从向伊朗能源行业投资的企业撤资，或禁止投资给前述企业；撤出或禁止投资的资产为州及以下政府的公共资金，包括州及以下政府控制的养老金、退休金、年金、捐赠基金或类似工具，不包括雇员福利计划。根据CISADA，被撤资的对象需要符合以下条件：在伊朗能源行业的投资超过2000万美元，包括为伊朗能源行业提供石油或液化天然气油轮或用于建造或维护石油或液化天然气管道的产品；作为一家金融机构，这家金融机构向另一个主体提供了期限超过45天、金额超过2000万美元的信贷支持，而另一个主体将上述信贷支持用于对伊朗能源行业的投资。其中，伊朗能源行业是指在伊朗开发石油、天然气资源或核能的活动。

（2）《苏丹责任和撤资法》关于“撤资”的相关要求

SADA于2007年12月31日生效，SADA授权，美国任何州及以下政府在满足一定条件的情况下，可以从其认定的、直接在苏丹进行商业运营的企业撤资，或禁止投资于前述企业。根据SADA，在苏丹的商业运营包括电力生产活动、矿物开采活动、石油相关活动或军事装备生产活动。2017年10月12日后，美国政府废除了对苏丹的绝大部分制裁措施，然而，SADA并没有被废止，SADA关于“撤资”的要求并没有失效。另外，苏丹仍在美国国务院管理的“支持恐怖主义国家”名单中，且美国仍对苏丹进行武器禁运，美国财政部仍保留苏丹和达尔富尔制裁项目以及南苏丹相关的制裁项目。

2.州层面关于“撤资”的相关规定

根据美国国会研究服务局（CRS）的统计，早在2012年6月27日，就有包括加利福尼亚、佛罗里达、亚利桑那等25个州政府制定了从伊朗或苏丹“撤资”的法律法规，并采取了相应的“撤资”措施。其中，加利福尼亚州和佛罗里达州的“撤资”要求非常具有代表性。

（1）加利福尼亚州关于“撤资”的相关要求(www.xing528.com)

加利福尼亚州于2007年10月14日通过了《加利福尼亚公共资金从伊朗撤资法》和《苏丹法》，要求加利福尼亚公务员退休基金（CalPERS）和加利福尼亚教师退休基金（CalSTRS）识别符合“撤资”标准的企业，并从前述企业撤资或禁止其投资前述企业。CalPERS是美国最大的公共养老基金，2018年6月，其管理的投资组合的市值约为3518亿美元。截至2019年12月31日，CalSTRS管理的资产接近2470亿美元，是世界上最大的教师养老基金。在上述两个基金的“撤资”名单中，出现了多家中国企业的身影，如中石油、中航工业等^[10]。

（2）佛罗里达州关于“撤资”的相关要求

2007年6月8日，佛罗里达州议会通过了《保护佛罗里达投资法》，于2011年7月1日正式生效。该法禁止佛罗里达州及以下政府实体与被审查实体名单中的企业开展超过100万美元的交易；如对其进行了投资，必须在其被纳入清单后12个月内撤资。2019年12月3日公布的最新一批被审查实体名单包括76家企业，其中中国企业有35家，占了近一半，数量远远大于CalPERS和CalSTRS的“撤资”名单中的中国企业。根据佛罗里达州行政管理委员会的统计，截至2019年12月3日，已被撤资的企业有32家，包括中海油、中石油（Petrochina）、中石化等中国企业，被撤资的金额分别为1.32亿美元、0.38亿美元和0.26亿美元^[11]。

3.对SDN名单中的企业的限制性规定隐含着“撤资”的要求

根据美国制裁相关法律法规，未经许可或未有例外规定，美国人需要冻结被纳入SDN名单中企业的资产，不得与其开展任何业务。如果一家企业被纳入SDN名单，而美国人持有这家企业的股票或债券，在一般情况下，美国财政部会给予美国人一定的宽限期，授权其在宽限期内处理掉这些股票和债券。2018年4月6日，俄罗斯企业EN+能源集团及其子公司俄罗斯铝业被美国财政部纳入SDN名单。在被纳入SDN名单的当天，美国财政部签发乌克兰一般许可13号，授权美国人在2018年5月7日前将其持有的EN+能源集团和俄罗斯铝业的股票、债券转让给非美国人。从2018年4月6日至2019年1月16日，美国财政部针对上述 “撤资”事项先后签发了11个一般许可，不断延长宽限期，直至2019年1月27日美国财政部将这两家企业从SDN名单中移除。

（二）美国社会团体关于“撤资”的舆论压力

已制定从伊朗或苏丹撤资相关法律法规的美国各州要求公共资金从与苏丹或伊朗开展特定业务的企业撤资，对于非公共资金并没有强制性要求。但是，美国部分社会团体，如拯救达尔富尔联盟、投资者反对种族灭绝，对美国一些大的投资实体，如富达、黑石、伯克希尔哈撒韦等，施加巨大的舆论压力，力求使其从在苏丹或伊朗开展特定业务的企业撤资。Investors Against Genocide公布未响应其要求的大型投资机构的名单，包括摩根大通、黑石、富达、伯克希尔哈撒韦、富兰克林·汉普顿、先锋等，并鼓动上述投资机构的部分股东，在股东大会上提出议案，要求股东大会就“撤资”相关事项进行表决。2007年5月5日，在伯克希尔哈撒韦年度股东大会上，部分股东要求股东大会就从中石油“撤资”进行表决，原因是中石油（Petrochina）的母公司中石油集团在苏丹有大量的投资。不过，上述议案在股东大会没有获得通过^[12]。“撤资”的股东决议在伯克希尔哈撒韦股东大会没有通过，但在美洲基金股东大会通过了。美洲基金响应了上述民间团体的要求，从开展与伊朗、苏丹有关业务的企业撤资，包括卖掉超过1亿美元的中石油的股票^[13]。据英国《金融时报》2007年10月19日报道，沃伦·巴菲特已卖出最后一批所持有的中石油的股票，不过，沃伦·巴菲特表示，其卖出中石油的股票仅仅是基于价格考虑^[14]。

（三）“撤资”的影响

美国经济制裁法律法规中关于“撤资”的要求实际上是美国政府力求利用美国的资本实力直接或间接通过第三国企业对美国制裁对象施加影响，迫使其按照美国的设想“改变”行为。美国经济制裁法律法规中“撤资”的要求以及社会团体关于“撤资”的舆论压力对美国人和第三国企业造成了或多或少的负面影响。对于美国人而言，因经济制裁而不得不从美国制裁对象或与美国制裁对象开展业务的企业“撤资”，不可避免地影响其投资决策，甚至可能会造成投资损失。以从俄罗斯铝业 “撤资”为例，在俄罗斯铝业股票价格已遭受重创的情况下，被纳入SDN名单后的第一个交易日，俄罗斯铝业股票价格大幅下跌50.43% ，美国人不得不抛售俄罗斯铝业的股票，只会造成股票价格的进一步下跌，带来更大的投资损失。对于第三国企业而言，特别是对于在国际资本市场上融资的第三国企业而言，美国经济制裁中的“撤资”要求，就像头顶上的达摩克利斯之剑，随时都有掉下来的风险，迫使第三国企业认真评估、审慎决定是否开展与美国制裁对象有关的业务，特别是与伊朗、苏丹有关的业务，或者在融资市场、融资来源进行选择时，尽可能远离美国的投资者。