社区管理服务制度的优化安排

许多公益物品和服务的提供涉及政府官员和相关的居民使用者，而生产还会涉及相关企业。尽管有党组织的领导，政府、企业和居民之间复杂的权益关系和协作生产仍需要大量的制度安排予以协调。

社区大量的制度安排是在社区党委领导下的管委会制度框架下按类别、分层级依次展开的。与一般社区不同，百步亭社区未设街道办事处^[25]，而是成立了社区党委和社区管理委员会（简称“管委会”）。街道办事处的职能安排在管委会的工作职能中。

社区党委和管委会是社区事务的两个监察管理机构，但各自的监察管理重点有所不同。党委的管理对象主要是下层党组织和党员，管委会的管理对象是社区事务的各参与者和相关者。为体现党的领导和避免两机构在具体事务上的分歧与争执，在组织安排上由党委的副职领导兼任管委会的正职，形成党委直接领导管委会的工作格局。党委委员分别在管委会下的政府管理部门的社区服务单位和居民、业主的自治组织中任管理职位。社区党委委员由社区党员民主选举产生，在党内实行民主集中制。选举产生的社区党委由集团领导、政府职能部门、居民委员会和社区自治组织成员组成，党委书记由集团董事长担任。党委会上每一个与会者都可以充分发表自己的看法，最后由党委书记综合大家意见做决策。社区党组织有社区党委、1个党总支，下设6个党支部和211个党小组。各层次的党组织除了开展党内活动以外，重点关注并具体参与协调了社区管理工作。党组织号召党员在社区做讲道理、讲大局、讲奉献、讲团结的典范。社区党委借鉴“支部建在连上”的做法，将党小组建在楼栋。制订了党小组楼栋组织制、24小时党员责任制和社区与党员所在单位的联系制（称“三制”措施）。提出把离退休党员接回家、给在职党员安个家、为流动党员再安个家、给下岗党员一个温馨的家。社区共有党员4300多名，有3500多名党员积极投身于社区志愿者服务行列。建立有党员与党员干部的分工负责制，要求党员对家庭负责，党小组对楼栋负责，支委对片区负责，支部书记对苑区负责，党委对社区负责。建立了党组织对特殊事件的处理机制，居民有突发事件、有不满情绪或有大的家庭纠纷时党组织必须到访，对社区的住院病人、下岗失业人员、孤寡老人和刑释解教人员必须到访。

由于社区党员自然分散在社区的各类组织里，各类群体中，包括家庭中，他们的模范行为对社区各项工作的迅速开展以及各种矛盾的及时解决起到了关键作用。党员的这种作用的社会价值是可见的，但党员本人包括社区各党组织并没有因此获得经济上的回报。党员业余时间参与的社区工作是义务，没有报酬的。因此，可以认为党组织和党员在社区扮演了志愿者角色。这一角色与党的宗旨是一致的。

管委会负责具体协调社区的几乎各项社会活动的组织与服务工作，并在更高一层政府和社区居民之间起上传下达的作用。从形式上看，管委会类似于政府的基层行政管理部门。但从内涵上看，管委会内有了更多的自治成分和政府官员与居民之间的亲密关系。管委会下属社区服务中心和居民自治组织——居民委员会和业主委员会。社区服务中心是政府各行政部门汇集于管委会内的一个政府在基层的综合办公机构。派出所、城管执法队、交通会所、工商站、流动法庭等政府职能部门直接进驻，社保、计生等其他政府管理与服务部门也集中进驻社区服务中心，实行“一个窗口”对外、“一站式”服务。政务前移，贴近生活，方便了居民，也转变了党政工作人员的工作作风。

居民自治组织是由居民或业主代表组成，对社区事务进行共同商议、决策的民间机构，对涉及居民社区生活的各项具体事务有决策权力。居民代表大会是居民事务的最高决策机构。社区制订的居民自治程序是：居民提出问题——恳谈会讨论——参事会制定条例——公告社区吸收意见——社区专家审定条例——居民代表大会表决通过。凡居民认为要处理或要解决的问题都可以提出，提出的问题都可以进入自治程序，并得到广泛而深入的讨论。涉及个体的问题，由管委会或其下属相关部门协调解决，涉及社区全体居民的问题，由居民集体决策。因此，社区居民对社区公共事务具有发言权，也有决策权。(www.xing528.com)

社区居民的自治组织有居民委员会和业主委员会，群众性组织有工会、妇联和共青团等。这些组织各负其责，高度自治。居民委员会按照“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的原则，悉心为居民服务。组织居民参与社区建设和管理，行使议事决策职责。并与派出所干警、物业公司人员共同组成区域自治管理协调小组，做好社区治安工作。居民委员会的工作通过主管楼栋长、楼栋长、小小楼栋长等岗位的设立形成了居民自治网络。为调动各层次楼栋长的工作积极性，建立了楼栋长功绩档案。在新建成小区，委派老居民先期代任楼栋长直至有接班人后退出。

社区企业在管委会指导下按市场方式运作，同时企业的社会责任被强调。百步亭集团在社区实施了纵向一体化和经营多样化的运作模式，几乎包揽了社区内从开发建设到管理服务全程经营性业务。开发公司、物业公司及其外包业务的承接者，都属于集团下属公司，它们的业务联系形成了纵向一体化。集团内有专门企业经营社区商业、饮食和娱乐等业务，形成了社区经营多样化格局。纵向一体化和经营多样化加强了集团在社区市场的垄断力，同时也降低了企业的平均成本（罗必良，2005）。因此，它一方面会给企业提高价格提供了可能性，另一方面通过成本的降低和效率的提高对消费者产生有利影响。这两个相反方向的综合是否对消费者有利要视具体情况而定（彭德琳，2002）。对一个相对小范围（如社区）的垄断企业而言，实际上存在很多的因素所构成的制度环境制约了价格提升的可能性，甚至还有可能引导垄断力偏向消费者权益的维护，或在平衡交易双方利益的基础上偏向效率提高。由于社区内外市场化业务的高度关联性和信息的易得性，社区外部的竞争力直接主导了社区内各类商品和服务的价格。社区内的垄断力并不能左右社区内商品和服务的价格。当垄断力不能用来提高价格的时候，垄断力对消费者的利益威胁就不存在。垄断力将会用来稳定、拓展市场业务和降低企业运营成本，以求获得企业整体利益和长远利益的提高。社区企业可以用社区外同样的价格和同样的质量提供商品和服务，甚至可以采用相对低一点的价格或相对好一些的质量让社区消费者受益，从而稳定和拓展企业在社区的各项经营业务。社区企业还可以利用垄断力安排下属不同类型的企业不同的经营目标，如百步亭集团安排物业公司和三产公司作为集团内不以赢利为目的企业，其经营目标主要是引导消费、培育市场、沟通关系。物业公司每年从物业管理费和租位费中提出5%作为管委会的办公经费。开发公司是以市场为导向的集团的创利企业，同时也是社区大型公益活动的赞助者。从本质上讲，作为一个民营企业的百步亭集团，没有也不会脱离“利润最大化”的追求，关键是“最大化”必须是一定约束条件下的最大化。除了市场制度约束外，政治和社会约束也都制约了企业“短期利益最大化”行为。故企业将“理性利润”“长远利润”和“多赢效应”作为其经营方针，自觉将企业发展和社会进步联在一起，希望通过企业发展促进经济与社会的协调发展。企业主动承担社会责任，与业主结为利益共同体。

社区居民之间以及社区居民与企业之间的权益关系协调是制度的一个重要功能，也是保持团队优势不可或缺的手段。社区中的权益界定很难做到清晰透明，其间的交易也很难做到一笔一清。团队的优势在于其各具特色的成员通力合作所形成的整体优势。要获得这个整体优势，一方面要充分运用激励机制和市场制度，提高社区事务处理的效率；另一方面要倡导长远的总体价值观。每一个成员不能局限于细节和短期的权益分配以及个人的货币收入。一种统一观点的形成要有倡导者、先行者和跟随者。百步亭社区将党员定位于团体总体收益观的倡导者、先行者的位置。党组织引导党员讲奉献、讲大局、讲团结。社区服务志愿者就是团体总体收益观的率先跟随者。其他成员以总体收益观作为行为基准去通力合作。另外，通过党员对邻里之间的传统美德的倡导和践行，使非正式制度在居民之间、居民和企业之间、居民和党政公务员之间的经济或社会关系处理中也发挥了重要作用。尤其在市场失灵的时候，邻里间的互信、互让、互敬、互助的作用很明显。

制度设计中的权力安排与制衡机制对社区协作生产的作用显著。在管委会制度下，居民自治组织拥有充分的社区事务的商议权和决策权力。只有在他们形成的决议在实施中受阻的时候，管委会才会行使协调的权力。该权力在很大程度上是为了促进居民决议的实现而行使的。当然，如果居民的集体决议与普遍的市场制度或国家的法律法规有悖，管委会会运用它的协调权力向居民做工作，说明情况，赢得居民理解。居民在社区中拥有的在国家法律法规约束下的社区事务商议权和决策权是相当充分的。居民拥有的权利给居民参与社区管理提供了足够的激励。企业所拥有的相对占优的长期开发管理权为企业的商业和社会责任的混合运作提供了激励。开发建设与管理服务纵向一体化的企业运作模式使企业在获取一体化收益的同时必须承担一体化的责任，有效避免了开发商获高收益、物业公司背包袱、业主权益难保障的分散市场化行为。党政机构、居民自治组织有动力、有责任监督企业的运作，而对一体化企业的监控也相对简单，因此在社区创建一体化企业集团公平运作的遏制与平衡机制，通过居民自治和市场化等制度安排，保障居民和企业的收益分配相对均衡。民众对党组织和政府的拥护，维护了党组织在意识形态领域和政府在行政事务管理领域的领导地位。