房屋业主组织形成制度的比较分析

（1）筹备的成本、效率与政府直接介入的困难

尽管各地对筹备者的安排有所不同，但都采用了“政府或相关部门（当地政府、或政府房地产管理部门，或半政府性质的居民委员会）＋开发商”模式。在该模式中，政府或其相关部门成为业主大会的筹备者，实际上承担着成立业主组织的组织责任，开发建设单位承担筹备经费。相对于业主自行组织，在政府或其职能部门或具有半政府性质的居民委员会出面组织情况下，开发商的经费和相关的配合工作更容易到位。

从筹备者人数（或单位数）的制度安排看，不同的筹备者人数安排对应着不同的筹备成本和效率。明确地说，筹备成本与筹备人数成正比，筹备效率与筹备人数成反比。我们先假定筹备者为一人或一个单位，且该参与者有外在的激励或内在的压力去进行筹备工作，那么，筹备者的动员成本将很低，行动效率会相对较高。如果筹备者是两个或两个以上的个人或单位，则筹备者之间的协同成本就会增加。如果给出筹备激励，激励数量也会相应增加。然而，激励数量的增加并不一定意味着集体行动的效果就一定会改善。实际上，人人得到激励的机制往往达不到激励效果。因此，明确一个人或一个单位作为筹备责任者的制度，具有相对低的成本和高效率，而给出由两个或两个以上个人或单位共同负责的制度，则具有较低效率和较高的成本。给出由A、B或C负责的制度类似于两个或两个以上个人或单位共同负责的制度，也具有较低效率和较高的成本。北京市虽然先后给出了两个不同的规定，但每一个规定中都只明确了一个筹备者。与多个筹备者参与筹备的制度安排比较，北京的单个筹备者的制度安排无疑降低了成本，提高了效率。

值得注意的是，即便是单个筹备者，安排的人或单位不同，筹备的成本和效率也有区别。北京市的第一个规定，安排业主为单个筹备人。对筹备的业主来说，单就准备文件一项工作，就可能要花费很多的时间和精力。北京市的第二个规定将单个筹备者变为了居民委员会。尽管目前还没有具体的业主组织的新增数据来说明此制度变迁的效果，但可以肯定的是，由居民委员会直接参与组织业主大会，减少了业主所负担的业主组织形成成本，也在一定程度上降低了业主组织的实际形成成本。虽然居民委员会也是一个群众性的自治组织，但它是按政府要求建立并接受政府经费支持的具有“半官半民”性质的组织^[6]。由他们承担业主大会的组织筹备工作，相当于同意使用政府财政拨款支付一部分业主组织的成立成本。

政府机构或政府职能部门作为业主组织的单一的直接筹备者，将面临两难选择。一方面，由城市基层政府（乡镇人民政府或街道办事处）直接出面组织或筹备业主大会，虽然会降低业主的组织成本，但存在政府干预个人基于财产权的自愿选择的嫌疑。无论是业主个人，还是业主集体，物业服务的收益都归他或他们（业主）享用。一个人，或一个小团体是否利用市场改善他或他们的处境，是他或他们自己的事。在市场经济环境中，政府除了给出相关信息提示、至多给出相关建议以外，实在没有理由也没有必要对个人或小团体的行为进行强制，进而担负起强制的责任并承担强制的后果。业主集体是一个基于各自物业产权的利益共同体，每一个业主有权决定是否参与集体行动。尽管一个物业管理区域内存在着业主共有利益，但它不同于一般意义上的公共利益，它是一个区域内的小团体利益。政府直接干预业主集体形成事务有悖市场经济原则。另一方面，由于一个物业管理区域内的事务多，物业相关者如开发商、物业公司和业主等，因物业的使用、维护和管理问题所产生的利益冲突随时会出现，政府的协调必不可少。为了减轻政府协调工作量，帮助构建有效的业主集体的自我协调与自我管理体系，似乎是必要的。政府或政府职能部门直接介入业主组织的成立过程，面临“两难”选择。

（2）居民委员会主导的业主组织筹备制度

相对于政府部门，介于政府和业主之间的居民委员会具有两面性，即“半行政性”和“自治性”^[7]。由居民委员会主导筹备业主组织可有效调解政府的“两难”，也可弥补业主自愿性的不足。对业主而言，其购房行为是他们自己积极主动的、自愿的个人行为。但购房行为中的个人的积极主动性和自愿性，并不会自行延伸到后期的物业管理服务过程之中。在购房过程中，购房者面对一个交易对象——开发商，交易成本相对较小（因为交易发生在一个“有意”买房者和一个“有意”卖房者之间），购房者有信心同这一个交易对象谈妥购房条件，从而实施购房行为。物业服务是一种多内容的、每天都需要的集体物品。物业公司为提供这样的服务，需要投入大量的人力、物力和财力。当单个业主欲购买这项服务时，他将面临物业公司总和了各项投入（人力、物力和财力）、利润和税金之后的高额报价。为了分摊物业服务费用，该业主可能与其他业主协商，但协商的成本即业主间的交易成本是不可估量的。一方面，每一个业主对物业服务的估价可能不同，而甄别他人估价是否含有策略行为很困难，故统一估价需要很高的成本；另一方面，与其他业主一个个地协商如何分摊费用也必然面临很高成本。于是，在物业服务市场中，单个业主面临的高价格或高成本，足以阻碍他们的自愿行动，即便他个人非常期望能够通过市场得到物业服务。因此，需要一个外在的组织者去组织并协调业主集体行动。

在居民委员会作为业主组织的主要筹备者的安排下，开发商、物业公司和政府相关部门介入并进行协助也是必要的。开发商作为物业的出售方，有责任向全体业主说明其所售物业的正常使用所必需的服务性需求，并且有责任帮助业主形成业主组织，以便业主能够共同供给物业服务，分摊物业服务费用。开发商拥有全部业主的信息，这些信息为联系业主提供了便利。因此，开发商协助居民委员会组建业主大会是必要的，也是可行的。由于第一次业主大会之前的物业服务商是开发商聘请的，大多数开发商已将小区的物业管理办公用房和业主相关资料等交给了物业公司，物业公司在一定程度上成了开发商与业主进行具体交往的代理人。在已建成并投入使用的小区里，开发商聘请的前期物业服务公司与业主有了更多的交流，从而掌握了更详细的业主信息。物业公司的代理人角色和它所有的信息优势，使其成为协助筹备第一次业主大会的合适人选。虽然政府直接介入业主组织的筹备存在“两难”选择，但政府房地产主管部门毕竟具有解释或把握政策的优势。在筹备业主大会过程中，他们的介入有助于居民委员会工作。

综合以上分析，一个由居民委员会主导的业主组织筹备的机制和流程见图10－4所示。

在图10－4中，居民委员会作为主导性的独家组织者，开发商、物业公司和地方政府的房地产主管部门作为协助者，共同筹备、召开业主大会，选举产生业主委员会。该项安排具有较低的成本和较高的效率，目前已被部分省市推荐应用。

图10－4　业主组织筹备机制与流程示意图

（3）开发商主导的业主组织筹备制度

政府或其相关职能部门或居民委员会替业主筹备业主组织，无疑会降低业主自行组织业主大会时所需负担的组织成本，从而改善业主委员会成立难问题。^[8]问题是：政府或居民委员会的介入是否比由市场导向的由开发商直接组织更有效率或更为公平？(www.xing528.com)

首先，由政府介入组建业主组织，对维护业主权益不一定是正面的，可能是中性的。一个整体财产被分开交易的行为并没有偏离市场交易的轨道。对于这类交易，政府除了界定分开交易的产权之外，要做的事并不多。当政府介入分散的购买者的行动时，自发的市场功能将受到影响。开发商应尽的市场责任，随着政府的介入而被“挤出”。业主与开发商之间有关商品房售后的讨价还价行为，因政府的介入而停止。政府承担了更多的维权责任，而业主并没有比由开发商组建业主组织时得到更多。

第二，政府直接接入业主组织筹备至少说明两个问题。一是业主自行组建业主组织已经出现困难；二是政府接受了“开发商组建的业主组织不能有效地为业主维权”的假定。在一个自由市场里，业主自行组建业主组织确实面临成本分摊问题。当业主间没有人愿意牵头包括自愿承担组织成本以及在业主间执行成本分摊时，业主自行组建业主组织会面临困难。而“开发商组建的业主组织不能有效地为业主维权”的假定并不一定属实，因为市场中那只“看不见的手”时常在起作用。当人们人为地束缚了市场中那只“看不见的手”时，自利的开发商或物业公司的行为或许真的不能再为业主维权。在现行市场中，有一些开发商或物业公司的自利行为损害了业主的权益，而另一些开发商或物业公司的自利行为却间接并有效地维护了业主的权益，尤其是那些有实力、有影响且有远期目标的开发商的行为。当政府介入组建业主组织时，有可能维护了一部分业主的权益，同时损失了另一部分业主可能得到的开发商行为的间接收益。

第三，政府介入有可能导致开发商卸责。一幢楼宇的所有者对该楼宇进行管理与维护是非常正常的事。在业主组织形成以前，为保证由其分销的小区内各单元房的正常使用，开发商负责管理和维护小区的共有财产也是再正常不过的事，甚或是他们应有的责任。如果开发商要转移此项责任，在政府未介入的情况下，他们会积极主动地组建业主组织。这是市场力的驱动，业主也可借此讨价还价以保障自己的权益。而政府部门的介入，有可能淡化了开发商的责任，并给了开发商一个无需努力便可成功卸责的机会。

在业主组织组建过程中，真正需要思考的问题是，如何保障业主在获得开发商自利行为的间接收益的同时，又能有效避免开发商的自利行为可能带来的伤害？一种可能的方法是：在鼓励开发商组建业主组织的同时，通过相关的制度安排规范业主组织和组织中人的行为。这种方法可以称为市场主导型方法，它将组织形成和运行分为两个阶段，在组织形成阶段，强调市场力的发挥；在组织运行阶段，强调制度的影响力。在组建组织需要成本的情况下，比较组建的方式是必要的。借助市场力组建业主组织，将业主组织看成是市场交易品正常使用的一种维护性机构，或实施市场交易的一种衍生品。于是，开发商组建业主组织成为最经济的做法。然而，人们担心，开发商组建的业主组织会维护开发商的利益而损害业主的利益。实际上，这种担心是多余的。真正有可能出现的情形是，组织中的个别或某些人得到了开发商私下的好处（私下交易或寻租），从而维护开发商的利益或损害其他业主的权益。这种情形是组织成立以后的可能性事件，但不是必然事件。防止这种情形出现的措施有很多，不一定只有“禁止开发商组建业主组织”一条路。即使开发商不组建业主组织，也不一定就能保证开发商不再与组织中人进行私下交易。如果开发商真的想与业主组织中人进行私下交易，他更有可能不参与任何活动以避免闲话。实际上，私下交易或寻租行为与“谁组建业主组织”并没有必然的联系，只不过由开发商组建业主组织更容易让人产生联想而已。解决私下交易或寻租的有效措施是构建相关的制度安排，如业主集体决策机制、重大决策公示制等。在组织形成阶段，市场力能有效降低组织的形成成本，开发商组建业主组织具有效率优势。在组织运行阶段，有效的制度安排将抑制可能出现的私下交易行为或寻租行为。在开发商已基本退出物业管理服务行业后，或开发商与物业公司不再是利益共同体以后^[9]，开发商从自身利益出发，更有可能积极协助组建业主组织，以便早日从已销售的项目中撤出。因此，由开发商直接协助组建业主组织或许更为理想。

（4）成立业主组织的业主人数要求

筹备者可能期望每一个业主都参加业主大会，但实际上很难实现每一个业主都参会的目标，因为每一位业主都参会的成本很高。《物业管理条例》已经明确给出了成立业主大会的要求。省市地方政府进一步细化了业主大会的成立要求。2008年3月实施的《郑州市物业管理条例》规定：①小区房屋出售并交付使用50%的，应该成立；②不够50%，但在30%以上，且第一套房屋已经交付满一年的，应该成立；③连30%都不到，但第一套房屋已经交了满两年，而且业主总数在30人以上的，也要按规定成立。规定条件中的50%、30%的比例是针对已交付的建筑面积而言的，但同时考虑了第一套房的交房时间和业主人数。

对首次业主大会而言，“要求成立”不同于“能够成立”。前者是一种主观的要求，或政府认为有必要的行动；而后者更多地涉及现实环境的限制。除了确认由谁牵头筹备以外，召开业主大会的条件是业主大会能否成立的一项前置性制度安排。一次会议得以合规召开，或会议的决议能够拥有效力的一个必要前提条件，就是出席会议的人数必须达到规定的“法定人数”。该条件是为了防止少数人以组织整体的名义作出不能代表整体意见或利益的决定而给出的。美国宪法规定，参众两院会议的法定人数均为“所有成员的过半数（a majorty of the members）”，既采用了简单多数决策规则。现行《物业管理条例》也将简单多数规则作为了业主大会召开的条件，业主大会“应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加”。无论由开发商、业主，还是政府相关者筹备首次业主大会，都要面对这项制度安排。

在“法定人数”的决定过程中，不仅要防止少数人以组织整体的名义作出不能代表整体意见或利益的决定，还要考虑组织的属性、决定事项的性质对现实可行性的影响。对立法机构的会议，如美国参众两院的会议，过半数的规定是合适的。但对一般的自愿性组织来说，过半数规定是否合适，仍是一个有待争论的问题。业主大会是一种什么性质的组织？它的法定人数是多少才合适？目前尚没有专门的理论研究来回答它们。依据罗伯特的通用议事规则，对于成员关系明确（有明确的入籍、身份保持和退籍管理，有成员名录）的组织，它的法定人数是“全体成员的过半数”。虽然业主组织的成员关系明确，但它又是一个自愿的组织，按罗伯特议事通则似乎也难以确定业主组织的法定人数。

《物业管理条例》虽然给出了过半数的规则，但从现实情况看，过半数规则遇到了困难。在物业区域所在地召开业主大会，虽然对入住业主是低成本的，但存在一个“入住率”的问题。随着入住率的不断降低，满足会议条件的成本将显著上升。宁波新城区委员会（2008）新近调查结果显示，2006年后交付的住宅小区入住率为41．4%。我们在武汉近郊的调查结果表明，业主的入住率平均为46．7%。武汉市江夏区的A小区，在交房后的5年内，实际入住率仅为23%。对入住率低于50%的小区而言，达到过半数（面积或业主数）的要求要耗费更多的时间。郑州市虽然给出了明确的必须成立业主大会的要求，但实际操作中也很难依据“过半数”规则及时召开业主大会。假定一个中等、偏小规模的小区，其中住宅套数为300套，每套建筑面积为80m2，总建筑面积为24000m2，对应业主300人。假定现在交付使用的面积数为2480m2，为总面积的10．3%（不到30%），但第一套房屋已经交了满两年，而且接受房屋的业主总数为31人。当另69名购房者尚未接受房屋时，在满足表决条件的要求下，想尽快成立业主大会的可能性太小。

人们已经意识到，满足过半数的条件需要花费很长的时间。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则（2008）》将物业区域内物业交付首日作为了筹备起始日。2007年《物业管理条例》修订稿专门就业主大会的形式进行了修订^[10]，以提高业主“参会”率。相对于集体讨论的会议形式，书面征求意见的形式减少了业主的参会成本，特别是拓宽了“参会”的内涵。一位外地的业主，他很可能放弃到达会议现场参与集体讨论式的业主大会，但不至于放弃填写书面征求意见表。在开会和表决的条件（业主数）不变的情况下，对填写并反馈书面意见表便视同参会的认可，直接提升了业主的参会率，同时提高了条件的可执行性。需要注意的是，在缺乏讨论环节时，业主的选择可能比较分散。因此，在业主集体行动的具体问题的决策上，适当降低投票决策规则水平又是必要的。

如何确定不同类型组织会议的法定人数成了会议能否召开的一个前提。或许有人说，对于一般的组织，其章程中应该已经规定了会议的法定人数。这个解说并没有真正回答问题，因为章程的通过也有一个法定人数问题。在公平与效率（成本）的权衡中，我们倾向于这样一个基本原则：法定人数或比例应该是多数情况下都能够达到的人数（可以不考虑诸如恶劣天气之类的特殊情况），以保证现实可行性；但它又必须尽可能地大，以保证尽可能地代表整体性，或以示公平。从现实情况看，以实际入住（即常驻）业主的一定比例作为业主大会召开的法定规则更具操作性。当然，理论家会质疑这个想法的公平性。他们会认为，在大多数业主未入住的情况下，即便入住业主一致同意，其结果也不能代表全体业主的意愿。以少数人的意愿作为全体的意愿，对多数人是不公平的。实际上，问题具有两面性。当入住业主急需与未入住业主一道商议物业服务事宜（如召开物业大会）的时候，如果未入住业主能够积极主动地接受入住业主的邀请，共商业主集体事宜，过半数规定便容易达到。问题更多在于，未入住业主往往会以各种理由，也可能不用任何理由拒不参与业主集体活动。如果因为未入住业主的不参与而影响了物业服务相关事宜的协商，物业服务不能有效供给，已入住业主的日常生活会受到影响，那么，对已入住业主来说，更不公平。在入住和未入住业主权益平衡基础上，我们倾向于出现这样的条款：“在告知了2／3以上业主会议信息之后，即便与会者未能达到法定要求，但仍然有入住业主的70%参会，会议决定有效。”我们的调查发现，物业服务与入住业主有更高的关联度，入住业主对物业服务有更真切的感受，从而具有提出更符合实际的决策建议的可能性。因此，当法规授权给入住业主的多数以便他们能够进行集体决策时，非入住业主的权益不至于被侵害。

人们已经将参会的业主人数和其代表的物业权重数作为业主集体行动的一个门槛。显然，如果为了尽快实施集体行动，似乎要有一个更低的门槛。但是，更低的门槛意味着少数人可以替多数人做决定，这又有违公平。于是，过半数或简单多数规则变成了一种调和性的选择。在台湾地区，大多数物业管理参与者并不在意立法对建立业主协会的（人数）要求（Guo，1999）。按照他们的经验，这个问题可以通过召开多次小规模的会议来解决。例如，可以按区（面积）分组，或按栋分组，或按单元分组召开业主小组会议。在小规模的小组会议上，参与的业主数能容易达到立法所规定的要求。这是一个好经验，它类似于奥尔森的联邦小组（federal group）战略。即将一个集团分为许多小组，让各小组独立决策并相互形成联盟来影响大集团的行动。

台湾的经验与我们基于单栋建筑物共有产权基础上的“单栋业主集体”^[11]概念和主张相吻合。我们倾向于将“单栋业主集体”成为业主的“初级行动集体”，由这个集体选出1～2名代表参加“业主代表大会”，由“业主代表大会”选举产生“业主委员会”。