科层制中的活力激发：优化组织架构的关键方法

在十三届全国人大二次会议上，习近平总书记参加甘肃代表团审议时，对党建扶贫又作出了更为明确的界定，“脱贫攻坚任务能否完成，关键在人，关键在干部队伍作风。要把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚全过程，强化作风建设，确保扶贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实。要及时纠正脱贫攻坚中反映的干部作风问题，深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理，完善和落实抓党建促脱贫制度机制，加强贫困地区农村基层党组织建设，加强对一线扶贫干部关爱和保障”^[12]。

专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫是以科层制为主要路径和抓手的制度体系；而在政策实施过程中，发展型、保障型和生存型扶贫组合的减贫实践，又往往从“过程”论维度，与体制抓手的扶贫形成错综复杂、理不顺且难贯通的碎片式扶贫难题。玉龙县以“人”为抓手的党建扶贫，对以上体制资源的引领和整合式探索，彰显出一种抓住主要矛盾的创新。

1.抓思想建设，紧贴“最后一公里”配干部

以政治目标为引领的战役型贫困治理，其直接载体是在举国体制中的重要存在、却常常被学者们的研究所忽视的党的建设的责任主体，即各级党的书记。^[13]“书记抓、抓书记”是玉龙县将县、乡、村及第一书记几种类型干部队伍在脱贫攻坚中的首要建设，凸显为围绕村级脱贫攻坚工作而进行党建的基础工程。具体做法是：

第一，树牢党要管党思想。县委强调抓好党建是最大政绩最大责任的理念，自2015—2017年底，县委常委会已召开了13次专题会议研究党建工作，县委书记带头开展党建专题调研22次。制定了县委领导班子“一岗双责”，抓基层党建工作“三单”，即工作责任清单、问题清单和重点项目清单，把全面从严治党要求落实到党的各个组织，覆盖到各个领域，延伸到全体党员，形成了以人为工作抓手，到扶贫第一线抓工作的“书记抓、抓书记”的工作格局。“充分发挥各级党组织总揽全局、协调各方的核心作用，严格执行脱贫攻坚‘一把手’负责制，层层压实主体责任。细化分解贫困乡、村、人口减贫任务，分年度将减贫任务分解到乡村两级，到户到人；在此基础上，各级部门对各项任务进行项目化，责任到人，时限到天”。^[14]

第二，树牢思想党建这个根基。我们在调查过程中，所有乡镇党委书记都不约而同地讲道，他们必须要以极大的责任担当，不忘初心，牢记使命，以打赢脱贫攻坚战的理念开展工作。为增强党员归属感和荣誉感，玉龙县下发《基层党组织基础党务台账清单》，施之以四轮基层党建综合调研督查，并制定《玉龙县脱贫攻坚一线了解识别干部工作方案》，对扶贫干部全覆盖地开展县组织部牵头、沉入一线的实地专访：“一看干部是否坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，做到了六个精准；二看干部是否履职尽责，真抓实干；三看干部是否认真落实脱贫攻坚责任制；四看干部是否务实进取，敢于担当；五看干部是否廉洁纪律，遵守纪律；六看干部履职群众是否满意和认可。”人民利益高于一切为宗旨的实地专访，将求实精神真正沉入一线，进行毫不含糊的可行性操作。

第三，选优配强贫困地区领导班子和在一线搞干部队伍建设。一是加强扶贫工作领导，健全领导机构。除及时成立玉龙县扶贫工作领导小组之外，由县委副书记直接联系挂钩扶贫工作，与县政府分管副县长一同落实领导小组的工作部署。二是加强县乡扶贫队伍建设，保障专门部门扶贫力量。扶贫办设主任1名、副主任2名、扶贫专员2名，均为常年在扶贫战线上工作，责任心强、业务素质高的干部。县扶贫办也配足20名干部职工，全县16个乡镇和1个办事处，都是由书记亲自部署扶贫工作，高位推进，每个乡镇都设有扶贫分管干部，扶贫工作由分管领导安排，由挂村领导具体落实到位。16个乡镇和1个办事处都设扶贫专干。

第四，精准选派和严格管理第一书记和驻村扶贫工作队队员，并辅之以“召回”制度。在玉龙县，凡是乡镇党委觉得下派人员不合格、不精准，都可以将其退回原下派单位。这不仅影响被退回人员的前途，也会影响下派单位的工作。以脱贫攻坚统领全面工作的人力组织保障，是挂包帮扶全覆盖全县行政村。为此，切实把素质好、能力强和作风实的优秀干部派往脱贫攻坚第一线。全县组建驻村扶贫工作队62支，队员434名。省市345个挂联单位7452名干部职工挂职全县16个乡镇和1个办事处，包104个村结对帮扶4145户15663人，实现“一村一帮扶工作队，一户一帮扶责任人”。省、市、县挂联单位到村、户累计开展专题调研5800多次，累计投入帮扶资金达1.06亿元。2014年以来，县处级领导干部驻村督促检查工作3240余天，挂包单位领导班子成员驻村开展工作3.8万余天，挂包帮干部职工住户开展帮扶12.8万余天。并通过“三率一度”测评，特别是老百姓的满意度，确保上下贯通，实事求是。

第五，以明确职责定位补短，精准派人和精准用人无缝对接。乡镇主要领导既要准确把握下派干部的特长，又要认清他们的短处，由此要给下派干部以明确的职责定位，让他们真正发挥其长处，更好地服务精准扶贫和脱贫，而不是各自为政，形成内耗。玉龙县并没有把下派干部视为万能的，或者当作无所不能的人员来使用，也没有把所有难事都交给他们去完成，而是结合各乡镇情况，给出下派干部合适的工作。某乡镇党委书记说，下派干部有三大优势或长处：一是对上级政策比较熟悉，二是他们的合法性更高，三是眼界开阔。他们的短处是不熟悉基层，特别是村庄的情况。因此，给他们的一个任务是向村民宣传国家精准扶贫政策，要求他们与村民进行面对面交流和沟通，通过交流化解村民对一些政策的误解。在这个过程中他们可以深入了解村民的想法和意见，然后就知道怎么去为民做事。由此可见，他们的任务不限于与建档立卡户进行交流、沟通，而是与全体村民，尤其是与非建档立卡户的交流沟通，从而化解卡户与非卡户之间在精准扶贫和脱贫，特别是脱贫攻坚过程中产生的矛盾，增进村民对国家政策和政府做法（尤其是乡镇府的做法）的理解。基层干部们将这种定责用人的做法，称之为“地毯式扫遍”。

2.整合资源到一线，支持干部敢担当

用好干部，不仅仅是停留在选好干部，而是按中央要求，在整合涉农资源、创新体制机制的脱贫攻坚一线的全面施策中提供资源，让能干事的干部干得成事。具体做法是：

第一，在县扶贫开发领导小组对全县资源整合后，按规划往乡镇报的，由村扶贫团队综合论证后提出项目清单，精准下拨资金等项目资源，也是全县计划的有机组成部分。资源和干事的合嵌，让干事的责任人有事可干、干事能成。访谈中询问一位傈僳族的村支书，村里2017年8月到2018年5月要完成3个自然村水泥路工程，这么紧的时间，这么重的任务怎么办？村支书说“现在国家给钱给干部来帮助修路，我们自己不干，机会就没了，这会上对不起祖宗，下对不起当代村民及后代子孙的”。这个村就是在这样的组织和资源支撑下，顺利摘帽的。(www.xing528.com)

第二，以动员县内干部职工出钱的方式，构建城乡命运共同体，补齐脱贫攻坚缺资金的短板。2018年初，面对农村危房改造与贫困户“两不愁三保障”的底线需求，玉龙县汇聚和整合城里干部职工爱心筹款，精准用于贫困户和村庄基础性解困项目。

第三，扶贫干部在扶贫一线的物质性资源支持，还来自派出驻村工作队员的挂帮单位的后台运作。一线与后台均围绕“五个一批”“六个精准”，就如何做实做细进行工作衔接与资源供给的渠道谋划，为扶贫一线驻村干部提供智力支持促使其能力提升，同时为扶贫一线干部提供专业性和拓展性资源。干部在党建中成长，在脱贫攻坚中聚力，也深深嵌入了本单位的“行业”专业性资源。如仁义村来自县委组织部的第一书记告诉我们，他之前中专毕业后到县委组织部工作4年，“下来当第一书记3年，觉得过去干的没这3年多。今后做什么工作都不会纸上谈兵，下来扶贫更贴近生活、更真实，一句话：跟老百姓商量，要干实事”。

3.用好激励制度，让干事的人有奔头

第一，以提职论功行赏，让干实事成为“有尊严”的标配。让在脱贫攻坚中作出贡献的干部有为也有位，并成为激励其干事创业的重要制度安排。

“从2017年以来，我县已有发改局、财政局、教育局、旅游局等近20个部门主官的岗位空缺，说白了，这些位置是留给脱贫攻坚一线干得最好的这批乡镇干部和工作队干部的，相应地，县人大、县政协等机构都有位置，我们现在也向市里推荐干部。”^[15]

说实话，刚到县直部门访谈，听组织部领导、分管扶贫的副县长、扶贫办主任谈到这一用人制度安排时，我们还暗自思量，这种“挂牌行赏”的方式，会不会将脱贫攻坚庸俗化呢？在接下来乡镇、村基层场域调查访谈和全面阅读玉龙县五年的工作推进文件和工作总结后，我们才终于理解了这一制度创新的深刻和深远意图及实效。

一是对脱贫攻坚因岗用人干部任用制度的持续性延伸。用人标准定位于敢啃硬骨头，不搞形式主义，讲实干、求实效的干部队伍打造，必须是全过程的要求。空下晋升的位置，实际是用一种倒逼机制来评价干部，干得好、有实效的干部，才是党和人民需要的。

二是树立鲜明的用人导向，加大对脱贫攻坚一线干部的识别力度。对在精准扶贫工作中成绩突出、群众满意度高的干部，进行重点跟踪培养，优先提拔使用。将干部晋升、向上流动的机制，以公正透明客观、老百姓和上级党政相统一的评价标准作体系化安排，工作做得好与不好，以客观的、多维的角度衡量，从而从制度上杜绝了干部提拔上原有的以权谋私、任人唯亲等制度漏洞。在真刀真枪的实干中选人用人，晋升任用的人，大家服气，本人更有尊严。

三是搭建了“团队建设”的平台和阶梯。曾有人说，中国共产党是迄今为止，人类历史上最大和最成功的创业团队。而作为一个个脱贫攻坚战场上的团队负责人，所有的工作都是团队合作的结果。在此，思想动员、情感培育和价值认同是由下派干部和当地干部组成团队软件建设之重要内容。除了合理精准定岗用人之外，乡镇政府在迎接下派干部时对他们开展深度的思想工作，旨在培养他们对乡村的感情，加深对精准扶贫时代价值的认同，告诉他们与其马虎应付，不如认真做事。其中，某位队员的晋升，既是对团队中每一个人工作的肯定，更是对工作过程中该团队的总体性肯定，其溢出效应具有潜在的巨大价值。

第二，用经济手段来撬动，让干事的人从中获得制度性肯定和激励。制定《玉龙县脱贫摘帽考核奖惩办法》，待贫困县摘帽退出后，如期脱贫摘帽的贫困乡奖励100万元，贫困村奖励50万元，贫困人员每人奖励200元，年度贫困人口减少规模居前十位的村民小组奖励20万元，奖励资金列入财政预算，并全部用于脱贫工作的巩固提升。