托育政策的国际经验与启示

王敏瑶　茅倬彦

全面两孩政策实施后，如何妥善解除群众关于生养二孩经济成本高、无人照看、影响职业发展等方面的后顾之忧，日益成为社会关注的热点问题。党的十九大将“幼有所育”作为保障和改善民生的重要内容，2017年中央经济工作会议强调解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题，对解决3岁以下儿童托育问题提出了新的更高要求。近日，我们对发达国家托育政策进行了系统梳理和比较研究，认为一些趋势性动向需要关注，一些做法和经验值得学习借鉴。我国应立足国情，因地制宜，加大托育服务方面的政策支持力度，更好满足群众托育需求。

一、发达国家托育政策和经验启示

20世纪中叶前后，发达国家开始制定实施鼓励家庭生育、帮助养育子女的社会福利政策，一定程度上起到了提高生育水平的作用，同时也促进了就业市场的性别平等。在这些政策中，对3岁以下儿童的托育提供支持是重要方面，主要有三种形式：服务支持、经济支持和时间支持。服务支持是指政府通过直接举办公共托育机构，或财政补贴私人托育机构，为婴幼儿提供集中照料；经济支持主要包括现金补助、税收减免以及服务补贴等形式，2014年OECD国家平均对每个孩子的经济支持超过1万美元；时间支持是指通过提供带薪产假、父母假等育儿休假，保证家庭对儿童的陪伴与照料时间。

研究中我们发现，以对生育率的影响为衡量标准，同样的政策组合在不同国家产生的效果存在明显差异，这往往取决于各国的经济发展水平和社会文化背景。以欧洲国家为例，在两性较为平等、女性就业率较高且经济发展水平较高的国家，实施效果较好的政策是政府提供质优价廉甚至是免费的托育机构服务，如冰岛、荷兰、挪威的幼儿入托率均超过了55%，丹麦甚至高于65%。在两性平等水平较低、经济发展程度不高的国家，较优的政策选择是提供较长的产假，鼓励母亲在家照料孩子，如中东欧国家。在两性平等水平较低，而经济发展水平较高的国家，切实可行的做法是提供较为慷慨的育儿补贴，为母亲在家照料孩子解除后顾之忧，如英国、奥地利等，但儿童入托比例不高，如奥地利2015年3岁以下儿童入托比例不足20%。

近年来，发达国家不仅将托育政策作为提高生育率的重大举措，也越来越重视儿童早期发展对提升人力资本素质的重要意义。与之相适应，政府将更多精力放在托育服务支持方面，通过高质量的托育服务促进高水平的早期发展。绝大多数OECD国家3岁以下儿童入托比例都呈上升趋势，即便是传统上强调儿童家庭照料理念的保守主义国家也概莫能外，如德国2006—2015年入托率从13.6%上升到32.3%，法国从42.4%上升到51.9%。虽然各国在发展托育服务方面特色不同，但也有不少共同趋势值得高度关注。

一是注重顶层设计。发达国家从国家战略层面重视托育服务，将其纳入国家发展规划。如20世纪70年代《罗马条约》119条就提出扩大儿童照料服务，1986年欧洲委员会创建了儿童照料网络委员会，把就业家庭幼儿的照料假期列为四大优先目标之一，建议各个国家消除女性就业障碍，提供儿童照料设施，促使儿童照料服务成为欧洲经济增长与就业战略的主要内容之一。由于托育服务一般涉及各级政府多个部门，从国家层面推动，可以保证工作实施的协调顺畅。例如美国的“早期开端计划”、英国的“确保开端计划”、德国的“慕尼黑儿童计划”等，覆盖范围广、影响大，都是由中央政府统筹规划，各级政府组织实施的。

二是完善标准规范。制定标准是确保托育服务正规化发展的基础，发达国家主要从三方面予以规范：首先是从建筑设施方面，特别是对一些在私人住宅提供家庭式托育服务的，要求更为严格。如日本要求家中空间至少为9.9平方米，一楼为托育场所，需有电话及卫生设备。英国国家儿童看护联合会组织对家庭托管的环境、能够照顾孩子的数量有详细规定。其次是从人员资质方面，明确从业人员需要具备一定的文化程度，接受过专门培训并获得结业证书，通过专门人士的访谈以确认其心理健康，之后才能完成登记注册并受聘。再次是从托育服务内容方面，虽然不需要有明确的教学科目，但普遍制定了对婴幼儿成长的培养目标和方式方法。如日本制定的《保育所保育指南》确定了各年龄段幼儿保育内容，从健康、人际关系、环境、语言、表现等五大领域，通过游戏或活动帮助婴幼儿身心发展。

三是强化财政投入。一般而言，发达国家财政对托育服务的投入有“补供方”和“补需方”两种模式。但近年来，由于托育服务的公益属性和较为显著的信息不对称，越来越多的国家更加重视“补供方”，通过直接举办公立托育机构或补贴私立托育机构，支持托育服务体系建设。2014年，OECD国家对托育机构投入占GDP的平均比重为0.2%，北欧国家甚至接近1%。例如，2015年瑞典对托育机构的人均投入达到13700美元，每个家庭托育费用只占到双职工家庭工资收入的5.2%；英国2017年先后拨款5000万英镑与1亿英镑，用于新建和升级托儿所，新增看护点1.8万个，承诺为符合条件的工薪家庭提供每周30个小时的免费儿童看护服务；苏格兰政府计划2021—2022年对幼儿托育投入翻倍，增至每年8.4亿英镑，确保2020年开始所有符合规定的2岁儿童都能获得每周30个小时高质量的免费看护及早期教育，每月为每名幼儿节约大概350英镑的保育费。从“补需方”角度来看，政府针对家庭实际需要，提供相应的补贴。如法国对雇用专业保育人员的家庭给予保育费用的40%—70%补贴。在托育服务市场化程度很高的澳大利亚、哥伦比亚等国，私立托育机构收费昂贵，政府会以现金形式对托育费用进行补贴。

四是严格监督管理。发达国家旺盛的托育需求也促进了私立托育机构的发展，2015年OECD国家33%的幼儿在政府托育机构，25%在私立或是家庭托育中心。政府对私立机构的监管首先体现在资质审核和质量监测方面，只有符合条件才能获得政府补贴。如英国国家儿童看护联合会组织对家庭托管提供专业社工督导支持，每周对护理员的工作进行考核，针对儿童有可能出现的意外伤害引入第三方理赔机制。各国还普遍采用外部监测与内部检测并行的教育质量监测系统，确保对私立机构托管服务督导的权威性与客观性，完善问责机制，加强行政干预，并为社会监督提供必要的信息。政府监管的另一个重点在于限制私立机构收费水平，以减轻家庭经济负担。如瑞典政府规定，无论公立还是私立机构，托育服务家庭缴费每月不能超过1140（第一个孩子）、760（第二个孩子）和380瑞典克朗（第三个孩子），第四个子女托育不能收取任何费用，中央政府为此还拨专项资金补贴地方政府的资金不足。

五是提供差异化服务。发达国家政府支持托育模式的多样化发展，以满足父母的多层次需求。例如，美国的幼儿托管中心根据孩子年龄分为婴儿看护中心、幼儿看护中心、学步儿看护中心、学龄儿童看护中心，还包括轻度生病儿看护中心；法国根据教学模式分为蒙台梭利学校、幼儿艺术学校、幼儿音乐学校、智力缺陷儿童学校；英国除了各种形式的托管中心，还有专门的游戏小组课程；日本设有“临时托儿所”，家庭主妇出门购物或是有紧急情况，可以把孩子送来寄托几个小时；考虑到夜间工作女性的儿童照料需求，日本还有10%的照料机构提供夜间儿童照料服务。

六是保障困难群体权益。发达国家普遍把保障低收入家庭婴幼儿的托育权益作为减少贫困代际传递、促进社会公平的重要举措。绝大多数OECD国家低收入家庭中3岁以下儿童可以优先选择进入公立托育机构，享受托育费用减免甚至免费的优惠，并对贫困儿童家庭发放补贴，或提供食品券、教育券、住房补贴等形式的资助。美国在“早期开端计划”中提出困境儿童的社区托管融合项目，希望以托育为起点实现社会融合。英国在“确保开端计划”中也有专门的财政项目用于2—3岁贫困儿童接受正规早期教育，同时规定父母一方年收入高于5万英镑就失去部分照料津贴，超过6万英镑不再享受照料津贴。在意大利、日本等国，托育机构学费要参考家庭收入，收入越高缴纳学费越高，低收入贫困家庭可以按比例减免学费。瑞典规定，父母离婚或是一方去世的儿童可以额外领取儿童抚养金。(www.xing528.com)

二、我国托育服务面临的困难和问题

新中国成立后，我国通过机关和企事业单位建立的托儿所，较好解决了3岁以下儿童的托育问题。20世纪90年代以来，国有企业剥离了一批企业办社会职能，国有企事业单位举办的幼儿园和托儿所相继与原单位脱钩，一批托育机构不复存在；加之大量公办幼儿园取消了托幼班，进一步减少了托育服务供给，目前提供托育服务的主要是私立机构。据不完全统计，1990年后，我国3岁以下儿童入托率持续下降，目前只有5%左右，这与发达国家入托率不断上升的趋势相背离。且由于政府在托育服务方面缺乏管理规范，导致社会力量开办托育机构处于无章可循、无处审批的局面，不仅存在大量安全风险隐患，而且也制约了优质资源进入托育服务领域。

托育服务的匮乏导致90%以上的家庭依赖家庭成员照顾孩子，进而直接抑制了女性生育意愿。在一项调查中，60%的已生育一孩母亲因为孩子无人照料而不愿生育二孩。家中有婴幼儿还显著影响了女性职业发展和劳动参与程度。由全国妇联组织的第三期中国妇女社会地位调查显示，我国从事非农劳动的18—64岁已生育女性中，有20.2%的人因为生育或者照顾孩子而有过半年以上的职业中断经历，最长中断工作时间平均为2.8年；有3岁以下子女的女性就业率为62%，比没有3岁以下子女的女性就业率低将近12个百分点。另有数据显示，1991—2004年，有3岁以下子女的母亲劳动参与率一直在下降，降幅高达25.8个百分点。即便重返职场，很多母亲不得已选择非正规就业或放弃职业晋升机会，以便有更多时间照顾孩子。在此背景下，发展托育服务的呼声日益强烈。调查表明，北京超过90%的家长认为“托儿所有必要发展”，超过50%的人认为未满3岁的幼儿已适宜入托；上海高达95%的家长希望发展托儿所，有近四成2岁儿童的家长希望得到托育服务支持。如何满足群众快速增长的托育需求成为各级政府亟待破解的问题。

三、解决好我国托育问题的政策建议

解决好群众托育问题，不仅是重大民生工程，也事关人口发展战略，事关民族素质提升，需要高度重视，系统谋划。与发达国家相比，我国在托育服务的财政投入、政策支持、体系建设等方面都有很大差距，不能一蹴而就。当前应从完善顶层设计入手，抓紧建立健全托育服务的制度体系和标准规范，用好存量资源，促进增量发展，使更多家庭能够享受到高质量的托育服务。

一是促进相关部门的协调配合。托育服务一般包括照看与早期教育两重含义，各国的牵头部门不尽相同，如瑞典由教育部负责、丹麦由社会事务部负责、日本由厚生省（卫生部）负责。但无论是哪个部门牵头，都需要教育、卫生健康、市场监管、民政、公安等部门的协调配合，特别是教育部门和卫生健康部门的密切协作，往往对托育服务发展起到至关重要的作用。以日本为例，虽然托育和学前教育分别由厚生省和文部科学省（教育部）负责，但对6岁以下儿童在保育理念、教育内容、课程设置、教师资质等方面的要求却趋于一致，并推动保教设施共享，这种“幼保一体化”保证了儿童能够获得连续完整的教育，其经验值得借鉴。

二是建立健全托育服务的标准规范。自1981年原卫生部颁布《三岁前小儿教养大纲(草案)》以来，针对托育服务的规范性文件几乎一片空白，对托育机构的设置审批、监督管理、指导评价等都缺乏可参照的标准。建议相关部门抓紧制定托育服务对象、服务内容、人员资质、设施配置、技术流程等方面的规范标准，建立执业登记、服务许可、机构审批、质量认证等制度，完善托育服务监管机制。

三是以盘活存量资源为重点建立托育服务体系。我国托育服务虽然薄弱，但并非全无基础。当前，“平地起楼”建立一套全新的托育服务体系并不现实，关键是要把现有的人财物等盘点好、利用好，发挥存量资源的最大效益。一方面，要鼓励符合条件的幼儿园开办托儿班，引导支持企事业单位为职工提供托育服务，在税收等方面给予一定的倾斜政策。另一方面，依托社区资源建立家庭式托育点，在工商登记、税收、信贷等方面予以支持，这也是“双创”的一种形式，可以把下岗女工、全职家庭主妇、退休人员等的积极性都调动起来，鼓励结合家庭需求开展日托、半日托、临时托等形式多样的服务。从业人员资质参差不齐是制约托育服务健康发展的一大瓶颈。政府要推动建立系统完备的托育技能培训体系，让从业人员具备儿童保育、早期教育、潜能开发等方面的知识和技能。

四是推动公共托育资源进一步向农村和贫困地区倾斜。婴幼儿阶段的健康和教育公平是社会公平的起点。发达国家的经验表明，依赖以利润为导向的市场化托育服务会使高收入家庭选择高质量的托育机构，低收入家庭无奈选择低廉的托育机构，进而加剧社会阶层分化。短时间内，我国在托育服务方面的财政投入难以与发达国家匹敌，这就要求有限的公共资源进一步向农村和贫困地区倾斜，特别要满足好留守儿童、困境儿童等特殊群体的托育需求，为他们的健康成长营造良好环境。

五是因地制宜完善托育支持政策。国际经验表明，不同国家往往采用不同的托育支持政策组合，以获得最佳的政策效果。当前，我国要实现提高生育率、扩大就业、提升人力资本素质等多重政策目标，必须统筹兼顾、综合施策。考虑到我国不同区域经济发展水平和社会文化习俗差异较大，应该允许地方在托育支持政策制定方面有更多自主权，鼓励因地制宜大胆探索。如在东部地区，经济发展水平和妇女就业率都比较高，要加大托育服务设施方面的投入力度；在中西部欠发达地区，可以考虑给予家长相对宽裕的产假和育儿假，为他们照顾子女提供便利。