建议机构改革，促进可持续发展基础设施规划与交付

理想情况下，实施可持续发展基础设施的最佳方法应包括“自上而下”和“自下而上”两个要素。联合国环境规划署（UNEP）（2019）提出了矩阵法以重组机构安排，该方法横向整合负责不同基础设施领域的所有政府机构，结合纵向整合国家、地区和地方各级政府为列。拟建立的新机构可以采用国家委员会或理事会形式，它将在基础设施顶层规划、社会和环境风险识别与减少以及确保国家级政策与区域、地方执行保持一致性等方面带来显著改善。该机构可以接受委托对国家可持续基础设施的长期需求和跨部门可持续基础设施规划进行战略评估，并且就促进规划实施所需的新法规和新制度向政府提出建议（IDB，2018a）。除了提高整个政府各部门和层级间的整合程度外，跨部门的可持续基础设施规划有助于推动建立具有可行性和可融资性的项目储备，以吸引私营部门的投资（EIU，2019）。

发达国家此类基础设施规划机构的最新例子包括：澳大利亚于2017年成立的“基础设施、区域发展和城市部”，以及英国2015年成立的独立的“国家基础设施规划委员会”。后者的职责是向政府就建设长期、大型的基础设施所面临的挑战提供公正的专家意见。它评估了英国全国的基础设施的需求和资产以及未来的技术革新，并在每五年一次的议会会议上，提交一份关于基础设施项目和优先事项的建议报告（EIU，2019）。专栏1.2总结了拟议的基础设施规划机构的主要特征。

专栏1.2　基础设施规划机构的主要特征

基础设施规划的整合方式应得到独立规划机构的支持，这些独立规划机构应为政策制定者和其他利益相关者提供翔实的信息以供决策参考。他们在确保跨部门决策、研究探讨也许不掺杂短期政治决策的相关问题，通过成本和收益的系统性评估以努力降低项目支出方面发挥着重要作用。基础设施规划机构的一些主要特征如下：

·必须将可持续性作为主要指导理念；

·必须提供跨部门的基础设施发展综合规划；

·必须立足于明确界定的长期目标，这些目标可以是国家规划或政策；

·应该是开放和合作的，从规划一开始就寻求利益相关者的参与。这对鼓励公开和透明，以及增加规划活动的公信力至关重要。同时，利益相关者的参与有助于使政策制定者了解相关的商业模式和技术创新；

·尽管不可能过于远离政治决策，但至少必须是准独立机构；

·应发展成为一个顶级机构，以监督和指导（若有必要）各部委的基础设施发展战略和规划；(www.xing528.com)

·理想情况下，它应具有高于咨询机构的权力，因为政府必须证明拒绝相关建议的合理性。

资料来源：ESCAP based on International Transport Forum（2017）and UNEP（2019）

在编制跨部门基础设施发展规划时，规划机构与私营部门和民间社会团体的主要利益相关者进行咨询磋商十分重要，包括与专业的工程机构、科学技术相关领域（社会科学、环境科学等）的学术研究人员，企业、金融机构和公民代表等。咨询磋商过程有利于确保将与基础设施发展相关的各种社会、经济和环境方面的机遇和挑战（UNEP，2019）都予以最全面和充分的考虑。这个自下而上的（协商）过程可以弥补和完善自上而下规划的效果，并有利于确保国家级政策符合地方需求。此外，为了使基础设施规划机构能有效地开展工作，确保其拥有且具备足够必要的技术、经济、社会、环境和金融专业知识的人力资源十分重要。为此，可能需要开展能力建设工作，并且这是“南北合作”和“南南合作”倡议完全可以有所作为的领域。除了人力资源外，基础设施规划机构还可以利用现有的新工具和建模平台。例如英国基础设施转型研究联盟（ITRC）^[7]开发的国家基础设施系统模型（NISMOD），该模型使学术界、行业和决策者能够访问基础设施数据库和获得模拟建模结果（EIU，2019），这对研究国家可持续基础设施战略和规划是有助益的投入。

基础设施规划机构应能够在可持续发展的经济、社会和环境三个维度之间进行平衡协调，寻找在多个方面都具有积极作用的解决方案。因此，基础设施规划机构应考虑基于成本效益和以自然为本的解决方案，比如在城市环境中种植树木和植物来减少空气污染和控制碳排放，在天气炎热时降低温度，或者修复沿海地区的红树林以保护海岸线和社区免受沿海洪涝灾害的影响（Cohen Sacham等，2016）。还应能够在其基础设施规划中考虑到未来的气候条件和自然灾害的风险，例如，避免在最易受气候相关灾害影响的地区进行基础设施建设（UNEP，2019）。其规划还应考虑到基础设施决策对碳排放的“锁定”效应，考虑到建设和运营对未来碳排放的影响^[8]，包括建议实施相应的政策和规定，鼓励转向使用更高效的能源系统、装置和照明设施^[9]。基础设施规划机构还可以制定条例、精简程序，以提高全国基础设施项目实施的透明度和效率。为此，已有很多方案和工具在全球范围内得以适用。例如，《基础设施透明度倡议》，也称为《建筑业透明度（CoST）》，是2012年在世界银行支持下发起的一项全球倡议，旨在促进基础设施数据的披露、验证和分析，授权利益相关方可追究决策者的责任。《建筑业透明度（CoST）》倡议与政府、私营部门和民间社会一道推动改革，以减少基础设施项目管理不善、效率低下和腐败等问题。同样，由亚洲开发银行（ADB）可持续基础设施基金会开发的《国际基础设施支持系统》则为各国准备提供了模板，使团队能够在线合作，并具有允许与投资者和公众共享信息的功能（EIU，2019）。

为推动可持续发展基础设施的规划和实施而开展有效的机构改革，也需要考虑到实施结束阶段，这可能需要将基础设施实施支持职能归集到一个能够涵盖所有基础设施领域的单一国家实体部门。类似机构的一个案例是，2016年英国设立“基础设施和项目管理局”，其职责是确保基础设施项目得到有效、高效的交付，并且不断提高绩效。为此，它支持最复杂的项目，降低高风险项目的风险，提高项目履行人员的技术和能力，并从政策、启动和融资到独立审计对项目进行全生命周期监督。这样一个国家级基础设施项目管理机构可以支持所交付的项目符合国家基础设施规划部门提出的项目愿景和目标。

新西兰新成立的“基础设施委员会”是区域内最近一项为精简基础设施项目规划实施公共机构的方案。该委员会将是一个拥有自主权的国家实体，由5—7名成员组成独立董事会，包括来自私营部门的专家，他们将提供一系列的观点（新西兰财政部，2019）。其职责包括通过与中央和地方政府、私营部门和其他利益相关者进行协商，促进改善政府如何协同和规划新建的基础设施和维护既有基础设施。委员会还将履行采购和交付支持职能，帮助政府机构和地方当局规划和实施重大基础设施项目（新西兰财政部，2019）。该委员会将规划和项目执行职能合并为一个单一的最高机构。图1.2展示了这样一个最高机构的示意图，以及它与利益相关者的关系。

图1.2　精简政府实体规划和实施可持续基础设施

资料来源：ESCAP