亚太小岛屿发展中国家的现状及前景

仅使用公共资金是无法填补亚太地区最不发达和发展中岛屿国家的基础设施融资缺口的，尤其是预计公共服务需求将要增加的时候。2018至2030年期间，亚太小岛屿发展中国家平均需要投入其国内生产总值6.5%的资金，才能满足其在交通、能源、信息通信技术和供水卫生（WSS）方面的基础设施需求（Branchoux、Fang和Tateno，2018）。东帝汶和所罗门群岛在亚太小岛屿发展中国家中排名最高，资金需求达到了其国内生产总值的17.9%和14.2%，其次是巴布亚新几内亚（10.8%）和基里巴斯（10.5%）。有关亚太地区小岛屿发展中国家之间的比较，可参见图5.5。总而言之，亚太地区小岛屿发展中国家需要从各种资源中广泛筹集资金，而不仅仅是依靠公共资金。

图5.5　2018—2030年亚太小岛屿发展中国家基础设施融资需求（占GDP的百分比）

资料来源：ESCAP，based on Branchoux，Fang and Tateno （2018，table 4 in Appendix F）

位置偏远、经济体规模小、自然灾害威胁等诸多因素都给吸引私人投资者投资小岛屿发展中国家的基础设施项目带来了很多挑战。监督基础设施服务（作为公共产品）的公共部门的能力不足、表现不佳，这使得以上问题更加复杂。这些挑战从多方面给基础设施的发展造成了不利影响，包括（但不限于）：i）由于缺乏规模经济、位置偏远、缺乏足够的有经验的规划人员和熟练工人、过于依赖进口而导致的基础设施项目建设成本高昂；ii）由于受到自然灾害威胁、气候变化和环境恶化的影响，投资风险更高；iii）公共部门通过降低商业风险和提供诱人投资机会等措施来吸引私人投资者的能力有限；iv）市场较小，与大经济体之间的联结程度差。表5.8表明，总体而言，亚太小岛屿发展中国家贸易逆差较大（巴布亚新几内亚除外），吸引的外国直接投资量较少（斐济和帕劳除外），这主要是由于与国外市场的距离较远、缺乏规模经济并且营商环境相对较差^[5]。由于有报酬的工作机会有限，导致许多人移民，从而使得基础设施服务市场进一步缩小，从事基础设施项目建设和运营的熟练工人也进一步减少。

表5.8　2017年部分小岛屿发展中国家的主要经济指标

资料来源：World Bank （2019b），accessed on 18 April 2019；IMF （2017a；2017c；2017h；2018a；2018c；2018d；2018e；2018f；2018g；2019a；2019b；2019c）

透明度和责任制对于吸引潜在私人投资者至关重要，尤其是当涉及部分或全部依赖国家预算和公共资金实施大型基础设施项目时。对于亚太小岛屿发展中国家这样的小型经济体来说，一个大型基础设施项目可能会对整个国家的宏观经济状况产生重大影响。与亚洲内陆发展中国家一样，亚太小岛屿发展中国家的营商环境排名往往不利于吸引私人投资。

大多数亚太小岛屿发展中国家都面临着较高的债务风险（见表5.8）。他们的基础设施融资主要依靠公共资金，并得到了双边和多边国际发展伙伴的大力支持。诸如政府效率和透明度、监管框架体系的质量、法律制度及其执行情况以及对腐败的控制力度等各项指标均反映了相对薄弱的制度只会增加投资基金的感知风险^[6]。根据国际货币基金组织第四条磋商的有关资料，表5.9列出了亚太地区小岛屿发展中国家财政状况的一些关键数据。就其在国内生产总值中所占的比例而言，大多数亚太小岛屿发展中国家经济体都有相对较庞大的国家财政预算，且有大量的官方发展援助资金流入。相反，其私营行业的规模往往相对较小。

表5.9　部分亚太小岛屿发展中国家公共财政指标（占GDP的百分比）

资料来源：IMF （2019a；2019b；2019c；2018a；2018b；2018c；2018d；2018e；2018f；2018g；2017b；2017c；2017h）；and OECD （2019），accessed on 17 February 2019
注释：其他官方资金流动（OOF）

许多亚太小岛屿发展中国家的经济依赖旅游业和渔业许可证带来的财政收入。但是，这两个领域都面临着许多挑战。首先，这些岛屿的环境容量有限，无法容纳大量人口，因此排除了发展壮大旅游产业的可能性。抵达岛屿的旅行费用也往往较为昂贵，进一步限制了这一潜在市场。其次，许多岛屿仍然缺乏足够的基础设施和便利设施来满足旅游业的需求，例如清洁水源、电力和可通行道路。只有斐济和瓦努阿图等少数几个国家/地区可以提供高档酒店和度假村。本地中小企业的参与度也有限，这主要是因为其能力有限且融资渠道不足。第三，自然灾害的威胁进一步阻碍了旅游业的发展，因为大多数小岛屿发展中国家都位于环太平洋火山带，会频繁遭受飓风侵袭，同时气候变化也会导致海平面上升等问题。

专栏5.7　马尔代夫的旅游基础设施融资策略

作为小岛屿发展中国家，马尔代夫与太平洋岛国有一些共同点，例如面积小、远离大市场、受自然灾害和气候变化影响明显。这一群岛的平均海拔高度是世界上最低的（1.8米），因此海平面上升带来的威胁直接而具体（波特兰州立大学，2015）。由于各岛屿之间没有连通，当地居民从一个岛到另一个岛旅行不得不乘坐渡轮，这大大降低了获得基本服务的机会（Bramlett，2017；世界银行，2019b）。旅游业是马尔代夫的主要产业，其收入可以极大地促进基础设施领域的发展。然而，这些岛屿也是其自身成功的受害者，旅游业基础设施不足导致要容纳如此大量的游客（2016年为130万）成了巨大的挑战（Ely和Ercan，2017）。表5.10列出了马尔代夫的社会经济概览。

表5.10　2017年马尔代夫概览

资料来源：IMF （2017a；2017c）；OECD （2017）；Portland State University （2015）；世界银行（2017a；2017b）
注释：购买力平价（PPP）

人工岛屿的发展，有助于应对海平面上升问题，并为不断增长的人口提供更多土地（Mitchell，2017），胡鲁马累的案例引人注目。岛屿之间建有桥梁以增强互联互通，提供了比轮渡更快的旅行方式（Mitchell，2017）。国际金融公司（IFC）也投资了电信和酒店营运业，瓦拉纳国际机场正在进行翻新工程，预算为8亿美元，预计每年接待700万国际旅客（Ely和Ercan，2017；世界银行，2019c）。

促进马尔代夫的基础设施领域融资有以下几种方式。虽然马尔代夫仍必须依靠税收，特别是旅游业的税收来进行公共融资，但优惠贷款、官方发展援助和外国直接投资也是基础设施融资的补充来源。2017年，马尔代夫的贷款和赠款主要来自亚行、世界银行国际开发协会和伊斯兰开发银行等多边开发银行，占GDP购买力平价的0.6%（经合组织，2003），外国直接投资占7.2%（世界银行，2017a）。以2018年建成的中国—马尔代夫友谊桥为例，作为“一带一路”倡议的一部分，中国提供了1亿美元的无偿援助和1.7亿美元的贷款（Bramlett，2017）。此外，作为一个伊斯兰国家，马尔代夫可以采用“伊斯兰债券”和其他方式来降低基础设施融资成本并改善公共服务供给。伊斯兰融资可以成为中亚内陆发展中国家和其他地区基础设施融资的另一种替代来源，因为其主要原则（如风险分担和利益共享）非常适合基础设施领域融资（Amirat和Sabreena，2018； Kulkarni，2018）。

亚太地区小岛屿发展中国家的渔业部门也在面临重大挑战。除鱼类资源短缺外，渔业还受到气候变化、污染和毁灭性自然灾害等因素带来的不利影响。由于缺乏基础设施投资建设资金，这种情况可能会进一步恶化。例如，在马绍尔群岛，没有电话网络或自来水管道可以连通外岛（亚太经社会，2017）。在萨摩亚，道路铺设比例不到15%（亚太经社会，2017）。小岛屿发展中国家的捕捞业也因电费高昂和能源的脆弱性遇到了瓶颈（亚行，2018）。在基里巴斯，由于无法大规模地向区域市场运输，小型渔业的商业销售也遇到了障碍（亚行，2016）。基础设施发展缓慢会影响营商环境，错失发展规模经济和扩大贸易的机会，从而影响经济发展的前景（国际货币基金组织，2016）。(www.xing528.com)

为了管理和统筹流入太平洋小岛屿发展中国家基础设施领域的发展资金，2008年成立了太平洋区域基础设施基金（PRIF）。该机构是一个由多方捐助者组成的合作组织，包括世界银行、亚洲开发银行、日本国际合作署（JICA）、欧盟以及澳大利亚和新西兰政府，主要负责监督基础设施行业的发展。PRIF主要资助五个经济基础设施关键领域：i）能源；ii）电信；iii）交通运输（包括公路和桥梁、海上运输和航空）；iv）固体废物处理；v）供水和卫生服务。2009年至2016年提供的全部发展援助中，82%为赠款，18%为贷款（PRIF，2016）。巴布亚新几内亚是最大的受援国，与其他国家相比，获得的资助额要大得多（见表5.11）。

表5.11　2009—2016年PRIF的五个主要开发合作伙伴和受赠国（百万美元）

资料来源：太平洋区域基础设施基金（2016）

专栏5.8　斐济基础设施发展的资金分配和国际合作

斐济是买力平价一个中高收入国家，人口约918000，分布在330个岛屿上，人均购为8702美元，2017年的GDP增长率为3.8%。主要收入来自间接税（62.9%）和直接税（占26.2%）。斐济一直在执行赤字预算，这在亚太小岛屿发展中国家中很普遍。在2017—2018财政年度，其目标是净赤字4.5%（占GDP），相当于该国总预算的16.0%，基础设施总支出约为国内生产总值的9.0%。如表5.12所示，基础设施服务领域的支出占到了斐济总财政预算的21.0%。

表5.12　2016—2017至2018—2019年度斐济基础设施预算分配（百万美元）

资料来源：Fiji，Parliament （2018）
注释：汇率：1 F$（斐济元）=0.47美元（斐济储备银行，2019，2019年1月18日数据）

斐济于2016年2月遭受温斯顿热带气旋袭击时受到了严重破坏，造成了13.6亿美元的损失，相当于国内生产总值的31%。政府将2017—2019年度预算大部分用于灾后恢复重建计划，导致基础设施支出比例高于正常水平。2017年，斐济成为第一个发行主权绿色债券的新兴市场，发行金额价值1亿斐济元（约合4700万美元），用于减缓和适应气候变化。债券发行得到了世界银行和国际金融公司的技术协助，并取得了澳大利亚政府的财政支持。在第一次付款时，该国从国内保险公司、商业银行和斐济国家公积金处获得了87.71斐济元的资金。斐济期望利用该基金为多个基础设施项目提供支持，包括与到2030年实现100%可再生能源目标相关的项目。

在14个亚太小岛屿发展中国家中，只有基里巴斯、巴布亚新几内亚、东帝汶和图瓦卢拥有主权财富基金。尽管这些主权财富基金在提供短期融资以补充政府财政预算方面发挥的作用有限，但他们在吸引外部资金进行合作方面可能是一个很有用的基金，特别是在基础设施融资方面（国际货币基金组织，2019a）。然而，考虑到许多亚太小岛屿发展中国家经济体的规模、调动国内收入的能力不足，而来自自然资源的收入却在减少，成立新的主权基金并非易事。

尽管私营部门参与基础设施的方式并不局限于PPP，但由于缺乏PPP监管框架使得私营部门的参与程度通常仅限于传统公共采购方式。所有亚太小岛屿发展中国家均处于PPP的早期阶段；一些国家有PPP部门，一些则没有。只有巴布亚新几内亚和斐济有PPP法，而其他一些国家如萨摩亚，则倾向于通过公共采购法或PPP指南来处理PPP相关事务（联合国开发计划署，2017）^[7]。以斐济为例，该国于2006年通过了PPP法，但在颁布该法实施细则方面则进展甚微。且该国的PPP法也并未提及来自政府资金的支持。相反，该法要求PPP项目公司必须由斐济人控制，比如拥有至少51%的投票权，或者拥有至少50%的董事会人员任命权，或一斐济股（“金”股）包括一票否决权（斐济，众议院，2006）。对于外国投资者在PPP投资领域受到的这些约束，如果没有得到足额担保或其他财政支持的补偿，是不利于营造促进PPP发展的投资环境的。在巴布亚新几内亚，2014年通过了PPP法，但随后并未颁布必要的实施条例，也未建立PPP机构^[8]。在没有特定PPP法律法规的亚太小岛屿发展中国家，私营部门参与投资的行为通常受到政府采购法的约束，而这些法律往往无法体现PPP模式的优势。

专栏5.9　发展太平洋基础设施融资资本市场：加勒比的一些经验教训

尽管太平洋小岛屿发展中国家^[9]在很大程度上依靠财政收入、公共借款、外国援助和外国直接投资为其基础设施发展筹集资金，但由于市场和项目规模小，岛屿国家一直难以吸引内部和外部资本（Hurley，2015）。金融和银行业相关法规政策的缺乏，再加上治理结构薄弱，进一步阻碍了他们获取必要资金的机会。

吸引资金用于所需基础设施领域的一个可能解决方案是发展整个太平洋地区的资本市场，该市场可以通过次区域合作及太平洋地区金融和银行部门的能力建设来发展规模经济。太平洋联合资本市场有助于改进现有标准和政策，并在金融和银行业建立适当的监管系统。这也有助于简化岛与岛之间的资本流动。

太平洋岛屿论坛（PIF）是引领这种次区域资本市场发展的最佳框架。PIF是由16个太平洋小岛屿发展中国家以及澳大利亚、新西兰成立的组织，目的是促进次区域社会经济合作一体化。该论坛的重点是通过贸易和投资自由化实现人员和货物的自由流动，但并未重点关注资本和银行业务（PIF，2019）。

在这方面，加勒比小岛屿发展中国家可以为太平洋发展次区域资本市场提供很好的示范。东加勒比国家组织（OECS）是加勒比小岛屿发展中国家中的超国家组织，其各成员国拥有共同的货币和中央银行，取消了对资本流动的限制（东加勒比国家组织秘书处，2010）。OECS于2002年建立了区域政府证券市场（RGSM），这是一个在OECS成员国之间用于交易公共债务工具的次区域资本市场，且完全在由区域债务协调委员会管理的电子平台上运作。该委员会针对类似国库券和主权债券的到期日以及拍卖日程制定规范，并向中介人或经纪人提供许可证（ECCB，2019；Venner，2016）。OECS居民购买债券和证券是免税的。自RGSM创立以来，拍卖数量已从2002年发行的几种证券增加到2014年的近50种证券（Venner，2016）。

太平洋小岛屿发展中国家和加勒比小岛屿发展中国家既有相同处又有区别。他们的岛国性质限制了规模经济的发展，给潜在投资者和贷款方提供的市场较小。两个次区域都面临着自然灾害（如飓风、地震和海啸）、环境恶化和海平面上升的严重风险。另一方面，太平洋小岛屿发展中国家分布在约3800万平方公里的大片土地上，而加勒比小岛屿发展中国家则形成了一个连续的群岛。由于欧美的大量投资，加勒比小岛屿发展中国家比太平洋小岛屿发展中国家拥有更先进、更高效的金融和银行系统。PIF成员国主要促进贸易和投资自由化，而OECS成员国已经通过单一货币和单一中央银行来协调其货币法规和政策。表5.13简要比较了PIF和OECS。

欠发达的金融和银行体系、货币法规政策不统一可能使太平洋小岛屿发展中国家更加难以发展联合资本市场。但是，他们可以借鉴加勒比小岛屿发展中国家的一些经验。首先，尽管太平洋小岛屿发展中国家的初步行动可能仍侧重于货物和人员的自由流动，但他们必须通过PIF框架加快次区域整合。第二，太平洋小岛屿发展中国家应增强其金融和银行部门的能力，并提高其生产效率和治理水平。第三，他们应采用信息通信技术（ICT）应用程序，将其金融和银行系统数字化，以抵消地理距离造成的影响，更容易连接彼此的资本市场。第四，太平洋小岛屿发展中国家应制定有关债券发行、选择有能力的中介机构以及为当地人实施免税债券购买的通用规范，所有这些都将大大促进太平洋小岛屿发展中国家之间的资本转移。第五，实施国际金融和银行标准（例如巴塞尔协议II和III）可能会产生良好的多米诺骨牌效应，因为更好的标准和监督可以增强国际社会对太平洋小岛屿发展中国家的金融和银行系统的信任。最后，斐济的南太平洋证券交易所（SPX）可以说是太平洋地区最发达的资本市场，它可以通过扩展服务范围并与其他太平洋市场共享知识来吸引次区域资本市场，从而发挥吸引太平洋地区内外部的金融家和投资者的核心作用。总之，通过为潜在的投资者和贷款方提供更大的资本市场以及更好的金融和银行体系，会对吸引太平洋小岛屿发展中国家关键基础设施项目所需资金产生总体的效果。

表5.13　2018年PIF和OECS的对比

资料来源：Country Economics （2018）；IMF （2018h）；United Nations （2018）
注释：购买力平价；
（a）表中数据仅含正式成员
（b）无库克群岛、法属波利尼西亚、新喀里多尼亚、纽埃、帕劳和汤加数据
（c）无蒙特塞拉特数据