重塑北美自由贸易区：USMCA规则主要变革

USMCA相比于NAFTA主要有四点变化。

第一点是与汽车行业相关的两项规定。首先是提高了汽车零部件的原产地要求，由原来的62.5%提高到了75%，这样可以减少从除了成员国之外国家的零部件进口，提高了成员国内部产品的需求，有利于美国和加拿大汽车企业的生存和发展，这种做法会对亚洲等主要零部件出口国造成一定的经济损失；其次，新协定要求截至2023年，40%～45%的汽车生产必须出自平均小时工资超过16美元的工人，^[3]墨西哥有着廉价劳动力的优势，而美国的劳动力价格要远高于墨西哥，小时工资超过16美元的工人大部分都在美国或者加拿大。提高高薪工人比例的措施给美国的汽车工人带来了好处，并且可以降低美国国内的失业率，但同时也不可避免地提高了汽车的生产成本，再加上特朗普增加了钢铁和铝等原料的关税，这无疑会使汽车的生产成本再次提高，降低美国汽车行业的竞争力，使美国的汽车行业处于一种危险的境地，就此而言，USMCA汽车原产地规则相较于NAFTA可以被看成是一种倒退。

第二点是在农业领域的让步，即乳制品和农产品的市场准入。为了降低国际竞争的压力，美国和加拿大的农业一直都是受到政策保护的产业，尤其是乳制品产业的受保护程度更高。其中最明显的是加拿大向美国奶农开放3.5%的乳制品市场，此外加拿大同意在USMCA生效后的六个月内取消其牛奶分类定价体系中的第六类和第七类。^[4]乳制品作为西方国家饮食中不可或缺的一部分，美国和加拿大一直致力于保护本国的奶农免于国际竞争。除了乳制品行业，美国做出让步的农业领域还有花生（含加工花生产品）以及糖（包括含糖产品），这些领域都降低了外国企业进入美国市场的门槛，实行更宽松的准入政策。

第三点是争端解决机制的变化。NAFTA采用的是东道国争端解决方案，但这个解决方案并未限制损害环境和健康的企业，因此存在争议。在USMCA中美国和加拿大同意放弃这一方案。美国同意继续按照北美自由贸易协定的“第19条”来解决其他贸易争端，同时美国希望通过这种让步来为自己谋求更多的好处，因此美国提出希望在反倾销和反补贴等贸易救济中同时担任检察官、法官和陪审员的角色。加拿大和墨西哥政府对此表示反对。另外，投资者—国家争端解决机制（ISDS）允许投资者直接对东道国提起仲裁，通过这样的做法来更好地保护投资者的利益，提升投资者进入该国市场的信心。因为ISDS可以限制东道国的主权权利，所以各个国家之间在制定相关贸易政策和投资政策的时候可以通过选择这一规则来保证本国企业的利益。但是在USMCA第14章关于投资的相关规则中，美国做出了相当大的改变。

由于ISDS的存在，美国国内法院无法对外国投资者进行有效的控制，特朗普认为这种规则削弱了美国的国家主权。特朗普希望完全取消这条规则，但在加拿大的建议下，在进行部分修改的同时加入了上诉机制和单独的仲裁法庭。美国、墨西哥和加拿大三国之间通过两两签署协议，实现了规则的实质性收缩。美国与加拿大之间完全取消ISDS，加拿大与墨西哥之间则转而适用其他相关条约如《全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）所规定的ISDS机制；与此同时，允许业已启动的ISDS仲裁程序进行完毕，并允许投资者在USMCA生效、NAFTA失效之日起3年内，对所谓“遗留投资”（即在NAFTA存续期间进行的投资）继续使用ISDS。^[5]

尽管美国和墨西哥延续了之前的ISDS，但也有了一些新的差异。首先，允许提交仲裁的“合格投资争端”仅限于违反准入后国民待遇和最惠国待遇原则（即不适用于新设投资和并购）以及直接征收所导致的争端。^[6]作为例外，对于所有所谓的“涵盖政府合同”有关的投资争端赋予双方更广泛的申诉原因，允许因东道国“违反本章任何义务”而启动ISDS；^[7]其次，无论出于哪种申诉理由、何种类型的争端，投资者必须先向东道国法院或行政法庭提起诉讼，并且在获得最终判决或起诉之日起30个月之后才能申请ISDS仲裁。^[8]美国通过调整争端解决机制的规则增强了对于己方利益的保护。

第四点是使用了日落条款。NAFTA是没有持续时间的，只要成员国没有选择退出或者终止协议，那么NAFTA就会一直保证其效力。但在谈判USMCA的时候美国最初要求引入一项规定，该规定以终止协定为默认选项，每6年对新协定进行一次审查，并且在16年后协议自动停止，除非成员国一致同意续签协议。^[9]每6年的联合审查很大程度上决定了USMCA所能续签的次数，这将意味着USMCA并不是一种长期稳定的自由贸易协议。这种规定会引发企业对于协议不确定风险的预期，从而对成员国企业经营造成一定的影响。(www.xing528.com)

除了上述四点影响较大的变化外，USMCA还在知识产权、数字贸易以及宏观政策方面做出了一定的调整。

在知识产权方面，根据《伯尔尼公约》规定的国际标准，著作权的保护期是作者终生加上死后50年，在美国、加拿大和墨西哥三个国家中，加拿大采取的是“50年”原则，而USMCA规定著作的保护期由50年提高到70年，与之前美国和欧盟实行的政策相同，相对应的美国给了加拿大两年半的过渡期。美国是科技创新大国，通过新的协议加强了对知识产权的保护，一定程度上保护了美国的高新技术产业，降低了技术转移的风险，可以谋求更多的知识产权垄断利益。在数字贸易方面，NAFTA是基本没有相关规定的。而USMCA第19章相关内容则填补了这方面的空白。这一章是根据TPP的数字贸易条款制定的，但与之相比则更加严格。USMCA直接规定不能使用成员国领土范围内的电子设施进行数字贸易，同时也不能将非本国的电子设施放置在其领土内开展数字贸易。这其实变相地提高了企业的交易成本，阻碍了信息全球化在北美三国内发展的进程。这条规则是对美国国内数字产业的一种保护，有利于美国国内数字产业的发展。

在宏观政策方面，USMCA通过专门章节进行了规定。该章节重申《国际货币基金协定》第4.1条的要求，即“避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势”，并对缔约方提出三点具体要求：建立和保持由市场决定的汇率体制，不通过干预外汇市场等方式实施竞争性贬值，加强经济基本面以便为宏观经济和汇率稳定创造更好条件。^[10]同时还在第33章第5条及第8条约定了缔约方在汇率及货币政策方面的透明度和报告义务。表1是各个协定涉及的议题。

表1　FTA、NAFTA、TPP及USMCA议题一览

注：本表根据李大伟论文中的表格略做修改。李大伟.TPP非传统议题对我国的影响及对策［J］．国际贸易，2016（12）：42.