配套保障难以完全到位，成为出现瓶颈的难题

扶贫政策优化不仅是扶贫政策本身的完善，还需要考虑政策的可操作性，这就需要一系列配套资源的筹集和配套制度的同步发展。而当前一些扶贫配套保障问题一时难以完全解决，这就增加了扶贫政策优化的难度。

典型如资金不足问题。扶贫资金的充足与否直接影响到贫困人口的关照范围和关照程度，扶贫资金大致包括扶贫财政经费、地方自筹经费、市场资金和社会捐赠。市场资金和社会捐赠因是自愿、临时性质，时多时少，难以持久依赖。因此比较经常性的扶贫资金还是财政扶贫资金。虽然前期福建省在基础设施建设、造福工程等方面投入较大，从而一定程度上减少了今后的扶贫负担，但由于福建省大多数贫困地区地形复杂，交通、水利等配套设施建设非一朝一夕所能完成，而且教育、医疗、社保等长期硬性支出负担较重，如2016年省级财政下达的低保（含五保）补助资金就达12.61亿元。因此福建省扶贫资金需求和财政投入资金有限的矛盾仍然是扶贫开发中的主要矛盾。虽然自2016年开始，福建每年按上年度地方一般公共预算收入的2%o筹集资金专项用于精准扶贫精准脱贫，这使扶贫经费有所保障。但由于一般公共预算收入很难每年稳定增长，因此这种支出结构也难以保证扶贫资金的年年增长。如2019年5月，全省一般公共预算总收入完成477.95亿元，地方一般公共预算收入完成259.40亿元，同比分别下降3.8%和8%，是继3月两项收入减收后的再次下降。^[15]而贫困地区普遍经济发展滞后，地区财政配套能力差，难以筹措足够的资金用于扶贫，这就增加了脱贫攻坚的难度。

不仅扶贫资金不充分，其使用还存在各种问题。一是资金整合问题。长期以来，各部门财政扶贫资金名目繁多，但投入渠道分散，难以形成合力。大体上，财政扶贫支出主要包括用于生产性项目的贴息贷款，用于改善生产条件的项目如修建基础设施（含以工代赈），投入教育、卫生等社会化服务项目的资金，低保等兜底支出。这些财政扶贫资金常常被分散到财政、发改、农业、林业、民政、扶贫等部门，从项目立项、计划下达到资金拨付等通常各自为政，缺乏整合统筹，造成了扶贫资金分散使用和反复投入现象，有限的扶贫资金未能形成合力。为了解决涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散等问题，2018年7月《福建省推进涉农资金统筹整合实施方案（试行）》出台，方案指出按照涉农专项转移支付和涉农基建投资两大类，对行业内交叉重复的涉农资金予以清理整合。方案要求改革完善涉农资金管理体制机制，加强涉农资金项目库建设，归并重复设置的涉农项目。但目前涉农资金的统筹整合效果仍有待进一步观察。二是资金闲置。一些地区因资金统筹盘活不到位、项目推进缓慢，致使资金闲置。三是资金投向问题，即一些资金没有真正用于解决贫困人口迫切需要解决的重点问题。如由于扶贫决策不够民主，一些扶贫项目与贫困群体和贫困地区的需求相去甚远。在个别地区，扶贫资金主要用于基础设施建设，对贫困者个人扶贫投入有限。此外，由于缺乏全面扶贫观念和相关的行动安排，以及受客观条件所限，以往扶贫偏重于缓解和消除经济贫困，由此形成了贫困地区教育、医疗和社会保障等扶贫服务发展相对滞后，并进一步成为导致收入贫困的重要原因。四是存在“精英捕获”现象。如产业发展方面，部分贫困人口因不具备项目实施条件而被排除在外。如前所述，即便像小额贷款、扶贫贴息这样的金融政策，在贷款对象的选择上，出于金融风险方面的考虑，金融机构也偏好有一定财产或担保的群体，而非最贫困群体。五是资金监管机制不够严密，致使扶贫资源被挪用或贪占。这些问题均由来已久，一时之间难以完全消除。

又如产业扶贫的配套问题。产业扶贫是精准扶贫的主要“造血”手段，但目前贫困地区大力发展产业扶贫的配套条件仍相对不足。一是扶贫配套主体偏少。由于重点贫困县能带动建档立卡贫困户脱贫的龙头企业偏少，对接项目缺乏，部分产业扶贫的优惠政策难以完全落实到位。二是产业扶贫所需基础设施建设较为滞后。贫困地区不仅道路交通不发达，而且农产品加工、储存、销售等配套条件也颇为不便，这对于产业发展是极为不利的。如要发展农村电商产业，需要从业人员有合适的经营场所、必要的交通工具和完善的信息设施，这不仅需要不少的启动资金，而且需要农村网络等新型基础设施的配套建设，但这些目前在贫困地区仍是不齐全的。又如农产品想要通过网络渠道进行销售，需要策划、包装、质量认证、推广、品牌打造等系统性工作，前期投入成本较高，周期较长，而且部分农产品生产季节性强，如生鲜类的农产品如果储藏、保鲜、专业化物流等配套技术或基础设施跟不上，就无法实现。三是产业扶贫所需人力资本缺乏。当前福建有些贫困村呈“空心”状态，劳动力大量外流，导致扶贫项目落实缺乏人力支撑。不仅如此，这种人口空心化现象还会衍生出许多问题，如留守老人赡养困难、基础教育规模萎缩、公共设施利用率低下、村级组织选举参与度低等，当这些问题与贫困交织在一起时，就会给基层精准扶贫带来巨大的阻碍。(www.xing528.com)

即便是单项产业扶贫也存在多类配套问题，如福建省寿宁县农村电商扶贫实践中就存在如下困境：一是网店无规划，销售成难题；二是品牌知名度低；三是产品供应不适合市场需求；四是产品质量参差不齐；五是农村电商运营人才缺乏，专业性问题难以解决。^[16]而这中间，无论是电商人才的培养，还是网店的规划，都难在一朝一夕间完成。这就对精准扶贫政策的优化和执行造成了阻碍。

再如制度配套问题。如尽管福建省针对贫困人口构筑了多重医疗保障体系，但现今医疗保险制度仍一定程度上存在门诊报销难、非特殊病种报销比例偏低、大病医保有限额等问题。受此影响，贫困人口通常小病不看，最终拖成大病，加大了医疗成本。总之，当前各种配套性问题较为广泛地存在。