甘肃民族地区自然保护区建设与管理问题

由于当地政府认为保护区应由国家或省（区）财政拨付经费，加之州、县财政困难，所以除工作人员的正常工资外，工作经费很少。由于经费缺乏，除核心区进行围封管理外，缓冲区和实验区划分模糊，空间布局不合理，整个保护区基础设施薄弱，管理和维护工作无法正常开展，科学研究、宣传等工作停滞不前，保护区使用的很多基础数据基本处于本底不明，保护对象不清的境地。保护区建设过程中没有相应的配套资金，大部分因保护区建设生产生活受到影响的农牧民得不到有效的安置和相应的补偿，保护区除核心区进行围封禁止放牧利用外，缓冲区和实验区都由牧民根据各自的承包权限继续进行放牧。缓冲区和实验区环境退化的压力依然很大^[1]。

保护区地理位置十分特殊，生态环境相对脆弱。作为社会公益型事业单位，管理局主要职能不仅是做好保护和管理工作，更重要的是恢复和发展区内森林生态系统及其珍稀、濒危野生动植物资源。在岗位设置管理工作中，保护区管理局被核定为管理型事业单位，受岗位限制，大部分人员只能在基层一线从事森林资源管护工作，而仅有的部分专业技术人员又分散在全局各部门从事一些具体的社会事务工作，专门从事森林资源管理及科研工作的专业技术人员寥寥无几，这种人员结构造成管理岗位冗员多，而专业技术岗位人员紧缺，在一定程度上影响和制约着保护区科研工作水平^[2]。

保护区所在各地县人民政府为辖区保护站（或林场）颁发了林权证，但是，保护区缺乏统一的土地利用规划，区内的草地、耕地、水域、未利用地等土地的所有权或使用权归属农牧民或其他部门，分别由农牧、水利、国土等部门管理，林地实际上也包含在草地之中，灌木林地、疏林地及宜林地都是牧民的草场，存在大量“一地两证”问题。部门利益、地方利益难以协调，缺乏生态环境保护与治理的长期协调管理机制，保护区管理部门对区内土地没有全面的管理权力，不利于生态系统的总体保护与恢复^[3]。(https://www.xing528.com)

地方政府是自然保护区管理中最重要的环节，不但在事实上成为自然保护区的管理主体和经营主体，而且实际上主导着自然保护区的管理和保护的全过程。在地方政府越来越成为一个具有自身利益追求的“准市场主体”和对政府官员依然存在“经济化、数字化”的政绩考核方法的今天，地方利益超越甚至损害公共利益，成为难以避免的现实。对于那些实际掌握着自然保护区资源，同时又面临社会经济发展实际问题和自身利益诉求的地方政府而言，往往会忽略自身作为管理机构的监督职责，而直接参与对自然保护区的经营，导致监督者和使用受益者的角色重叠。正是这种运营过程的自由化，过度开发自然保护区的资源，导致了自然保护区生态环境的大肆破坏^[4]。

根据《自然保护区条例》要求，禁止任何人进入自然保护区的核心区；禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。这些规定对当地居民生产生活带来的影响是极其深远的。《条例》并未对自然保护区生态补偿制度做出明确的规定，未能妥善解决当地居民的生计问题，这也导致保护区与地方政府、当地居民的矛盾日益尖锐。此外，保护区各种开发活动所带来经济效益，也很少“反哺”给周边居民，忽视了他们的经济利益。由此产生非法猎捕、滥砍滥伐、过度放牧、保护区内非法耕作或土地征用、污染、违反生态规律等现象。自然保护区作为限制和禁止开发区，其主要职能已发生重大转变，但对于长期生活在该区域的居民来说，建立保护区降低了其生活条件甚至剥夺了其生存发展的条件，应予以一定的经济补偿。《条例》规定：“建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产生活的关系。”但由于补偿义务主体及补偿标准不明确，补偿很难落实到位^[5]。