推动政策性银行立法：深入研究与国务院批复方案

国外政策性银行、开发性金融机构的成立，无论是创设成立，还是转型而来，都是先有立法后有机构，这是国际惯例。主要是因为这些银行“具有公共性质”，需要动用财政资金等公共资源，涉及纳税人的权益，因此，需要通过立法吸收民意，也能保障机构在法律框架下平稳运行，如德国复兴信贷银行、韩国产业银行及日本政策投资银行等。也存在反例，如1948成立的日本复兴开发性金融公库因缺乏立法保障导致政府过度干预，运营两年就被迫撤销。因此，通过法律形式明确政策性银行的职能定位和治理结构问题，包括资本金来源、资本补充机制、责任认定、人员聘用机制等对政策性金融的发展至关重要。早在2006年，世界银行中国首席代表David Dollar就曾建议，中国政策性银行的改革与发展转型，首要的是明确政策性银行的法规或条例，对其信贷领域加以限制，防止削弱私人部门的发展。但从中国的实际情况来看，1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中写明“国务院负责制定《国家开发银行条例》”，“《中国进出口银行条例》”、“《中国农业发展银行条例》”。但由于各部门争议比较大，三个条例数易其稿，一直未能正式出台。长期的无法可依导致了政策性银行在无制度约束的情况下运行，监管标准也不明确，监管部门往往参照商业银行的标准来监管，极大地限制了开发银行的发展。

开发银行的立法必须紧密结合开发性金融在中国发展实践的成果，不能简单地照搬国外立法模式，将开发银行业务领域仅局限于商业业务与政策业务两个板块，而是要凸显开发银行开发性金融的特色。基于上述思考，我围绕政策性金融机构立法进行了深入研究，2014年初，我专程拜访开发银行董事会秘书陈民同志，与他深入交流了对开发银行改革和立法的看法。我从他那里得知，党中央和国务院对开发银行改革高度重视，有关工作正有条不紊地推进，制定《国家开发银行条例》也是改革方案的议题之一。

2014年3月，我向十二届全国人大第二次会议提交了《关于国家开发银行立法的议案》，建议从职能定位、公司治理、业务范畴、资金来源、监管机制、考核体系等五个方面确立开发银行的开发性金融机构地位，明确其业务范围，推动其服务于国家战略与市场经济体制建设。2015年3月20日，国务院批复三大政策性银行改革方案。其中，开发银行明确定位为开发性金融机构，而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。《国家开发银行深化改革方案》提出开发银行要紧紧围绕服务国家经济重大中长期发展战略，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步发挥开发性金融在重点领域、薄弱环节、关键时期的功能和作用。并且特意提出，修订和完善章程，条件成熟时，考虑制定开发银行条例，以此作为内部运营和外部监管的法定依据。因此，在短期内修订开发银行章程比制定开发银行条例更加现实。(www.xing528.com)

2016年11月24日，国务院审定批准《国家开发银行章程》。开发银行新章程不同于一般的企业章程，开发银行章程由国务院批准实施，起到了开发银行立法的作用。新章程对开发银行职责定位、支持领域、治理架构等内部事项和资金来源、监督考核等外部事项均作了规定，不仅是开发银行规范内部运行的根本法，也是开发银行、股东、监管机构等相关方都要遵循的规范，是监管部门实施外部监管的基本依据。

2017年11月，《国家开发银行监督管理办法》正式出台，进一步重点突出开发性金融定位，重点强调以下五个方面：一是要求开发银行坚守开发性金融定位，以开发性业务为主，辅以商业性业务，发挥中长期投融资作用，加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度。二是要求开发银行完善现代金融企业制度，构建决策科学、执行有力、监督有效的公司治理机制。三是要求开发银行加强风险管理和内部控制，建立符合银行运行一般规律的、与开发性金融相适应的风险管理和内部控制体系。四是要求开发银行建立健全以资本充足率为核心的资本约束机制。五是要求开发银行强化责任追究和问责，建立符合开发性金融特点的激励约束机制。至此，开发银行深化改革“三步走”战略成功实现，是中国开发性金融发展史上的重要里程碑。